ВДОСКОНАЛЕННЯ УПРАВЛІННЯ ПРОФТЕХОСВІТОЮ ЧИ
ЗВИЧАЙНА ПЕРЕДАЧА ПОВНОВАЖЕНЬ В РЕГІОНИ?
За останні два роки Комітет Верховної Ради України з питань науки і освіти тричі розглядав на своєму засіданні питання щодо проблем професійно-технічної освіти та понад 50 разів звертався до Кабінету Міністрів України з різними пропозиціями та рекомендаціями, спрямованими на покращання функціонування цієї освітньої системи в державі, у тому числі і на удосконалення нормативно-правової бази профтехосвіти.
З урахуванням наших рекомендацій прийнято ряд постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, посилено увагу до проблем цієї освітньої галузі збоку Міністерства освіти і науки, Національної академії педагогічних наук, обласних державних адміністрацій.
Питання функціонування системи професійно-технічної освіти, її модернізації в ринкових умовах потребують постійної уваги суспільства, органів влади всіх рівнів, наукових установ. Для їх вирішення необхідні значні інтелектуальні і матеріальні ресурси. Але головною передумовою будь яких перетворень є формування правового поля для їх здійснення.
Саме до проблеми створення якісного законодавства хотілось би привернути увагу урядовців, управлінців, науковців, всіх працівників професійно-технічних навчальних закладів. А безпосереднім приводом до такої розмови ми розглядаємо проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення управління професійно-технічною освітою, внесений Урядом до Верховної Ради наприкінці серпня поточного року за №7068.
Комітет Верховної Ради України з питань науки і освіти на своєму засіданні 17 листопада 2010 року розглянув цей проект, яким, на думку авторів, можна врегулювати питання щодо удосконалення управління професійно-технічною освітою, підвищення якості навчання в професійно-технічних навчальних закладах, посилення соціального захисту учасників навчального процесу. Детальний аналіз законопроекту, вивчення експертних висновків, зауважень та пропозицій, що надійшли до Комітету з питань науки і освіти від інших парламентських комітетів, науково-експертного управління, міністерств, Національної академії педагогічних наук України, Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування, а також зауважень, які висловлено в ході обговорення законопроекту під час круглих столів та зустрічей з представниками органів управління, навчальних закладів, громадських організацій системи професійно-технічної освіти, дають підстави говорити, що Закон у запропонованій редакції ситуації не покращить.
Враховуючи думки багатьох експертів та виходячи з необхідності більш якісного опрацювання законопроекту, яке потребує внесення змін до інших законів, принципово нової редакції змін як до статей, що є в проекті (ст. 41 Закону України “Про освіту”), так і до статей, зміни до яких проект не передбачає, але вносити їх потрібно (ст. 17 та ст. 18 Закону України “Про професійно-технічну освіту”), Комітет прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення управління професійно-технічною освітою повернути на доопрацювання Кабінету Міністрів України як суб’єкту права законодавчої ініціативи.
При цьому Комітет наголошує на необхідності врахування Урядом при доопрацюванні законопроекту наступних принципових моментів.
Перше. Не всі задекларовані у пояснювальній записці положення кореспондуються із змістом законопроекту. Зокрема, у пояснювальній записці сказано, що законопроектом пропонується внесення змін до Бюджетного кодексу України, законів “Про видавничу справу”, “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні”, проте текст законопроекту таких змін не містить.
Друге. В назві законопроекту говориться про удосконалення управління професійно-технічною освітою. У той же час у запропонованих змінах до статті 41 Закону України “Про освіту” немає чіткого визначення об’єкту управління, зокрема, типів професійно-технічних навчальних закладів (ПТНЗ) та атестаційних рівнів ПТНЗ, що є суттєвим недоліком чинних законів “Про освіту” та “Про професійно-технічну освіту”. Проект містить лише безсистемно викладений перелік типів ПТНЗ, який налічує 17 назв таких закладів. При цьому невідомо, чим, наприклад, професійно-технічне училище відрізняється від професійного ліцею, або що представляє собою училище-завод чи центр професійної освіти. Цей перелік, на думку Комітету, потребує скорочення та певної уніфікації з чітким визначенням кожного типу ПТНЗ, якщо мова йде про удосконалення управління. Тобто, перш ніж щось удосконалювати, треба чітко визначитись з тим, чим маємо намір ефективно управляти. Відомий фахівець в питаннях управління В.І.Луговий в “Енциклопедії освіти” зазначає: “Управління освітою – цілеспрямована зміна її стану. Ефективне і результативне управління потребує знання природи об’єкта управління, наявності відповідної інформації для прийняття управлінських рішень, механізмів та ресурсів їх реалізації”. Саме такого розуміння “природи об’єкта управління” немає у проекті. Крім того можна стверджувати, що законопроект в цій частині характеризується відсутністю системного підходу щодо вдосконалення законодавства України у сфері професійно-технічної освіти, що включає в себе базовий Закон України “Про освіту” та Закон України “Про професійно-технічну освіту”, який є спеціальним законом у цій сфері. А тому викликає сумнів доцільність внесення змін до статті 41 Закону України “Про освіту”, якою визначаються перелік типів та інші питання правового регулювання професійно-технічних навчальних закладів, оскільки в Законі України “Про професійно-технічну освіту” цьому присвячено цілий Розділ III “Професійно-технічні навчальні заклади”. Зважаючи на потребу систематизації законодавства, яка виключає можливість дублювання одних і тих саме положень в різних законах, доцільним представляється у проекті змін до статті 41 Закону України “Про освіту” передбачити лише бланкетну норму з відсиланням до норм Закону України “Про професійно-технічну освіту”. Зміни, які законопроектом передбачалось внести до пунктів 2-7 статті 41 Закону України “Про освіту”, викласти в статті 17 Закону України “Про професійно-технічну освіту”, а пункт 1, відповідно, викласти в статті 18 зазначеного Закону з визначенням типів ПТНЗ та розміщенням їх за визначеними атестаційними рівнями.
Невдалою вбачається і запропонована редакція частини п’ятої статті 41 Закону України “Про освіту”, де йдеться про забезпечення різних категорій учнів державних професійно-технічних навчальних закладів стипендією, харчуванням та підручниками, оскільки із її змісту незрозуміло, чи матимуть таке ж саме забезпечення учні професійно-технічних навчальних закладів комунальної і приватної форм власності.
Доповненнями до статті 7 Закону України “Про професійно-технічну освіту” пропонується віднести до повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері професійно-технічної освіти “здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю професійно-технічних навчальних закладів”. Проте запропонована редакція цього положення вбачається невдалою з огляду на те, що ці поняття в теорії державного управління не є синонімічними. Поняття “контроль” є ширшим, ніж поняття “нагляд”. Останній є лише різновидом контролю і зводиться до спостереження за об’єктом управління.
У змінах до статей 7 і 8 Закону України “Про професійно-технічну освіту” пропонується закріпити на законодавчому рівні можливість передачі центральними органами виконавчої влади у сфері професійно-технічної освіти “частини своїх повноважень” місцевим органам виконавчої влади. Але у законопроекті не визначено, яким саме місцевим органам виконавчої влади вони делегуються. Адже поняття “місцеві органи виконавчої влади” включає в себе місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції, до яких належать місцеві державні адміністрації, та спеціальної компетенції, до яких віднесені управління відповідних місцевих державних адміністрацій. При цьому доцільність внесення таких змін взагалі викликає сумнів, оскільки повноваження спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері професійно-технічної освіти та повноваження інших центральних, регіональних органів виконавчої влади, яким підпорядковані професійно-технічні навчальні заклади, вже закріплені на законодавчому рівні і у кожному конкретному випадку можуть змінюватись лише наступними змінами до Закону.
У змінах до статті 24 Закону України “Про професійно-технічну освіту” уточнюються вимоги до керівника професійно-технічного навчального закладу та порядку його призначення. Йдеться, зокрема, про те, що директор державного професійно-технічного навчального закладу призначається на посаду центральним органом виконавчої влади у сфері професійно-технічної освіти або іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані професійно-технічні навчальні заклади. Проте питання щодо призначення керівника комунального професійно-технічного навчального закладу залишилося у законопроекті поза межами правового регулювання. Потребують в цій статті також доповнення до умов, які висуваються до претендентів, що не працюють в системі професійно-технічної освіти, на зайняття посади керівника професійно-технічного навчального закладу, виклавши їх у такій редакції: “, або на керівних посадах на виробництві, у сфері послуг за основним профілем навчального закладу не менше п’яти років.”
Третє. Змінами, що вносяться до статті 28 Закону України “Про місцеве самоврядування” передбачається віднесення до власних повноважень органів сільських, селищних, міських рад утримання навчальних закладів та установ системи професійно-технічної освіти комунальної форми власності. Змінами до статті 32 цього ж Закону до делегованих повноважень зазначених органів влади віднесено забезпечення учнів державних і комунальних професійно-технічних навчальних закладів безоплатними підручниками. Зазначені новації за висновком Комітету Верховної Ради України з питань бюджету не відповідають ні діючому Бюджетному кодексу України, ні Бюджетному кодексу в редакції від 08.07.2010 №2456-VI в частині визначення видаткових повноважень місцевих бюджетів.
Четверте. Законопроект матиме вплив на збільшення видаткової частини державного та місцевих бюджетів. Проте суб’єктом права законодавчої ініціативи не надано фінансово-економічного обґрунтування до законопроекту та конкретних пропозицій щодо витрат, які належить скоротити, та/або пропозицій про джерела додаткових надходжень до бюджету для покриття збільшення витрат, що є порушенням статті 91 Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” та статті 27 Бюджетного кодексу України.
П’яте. У проекті зазначається, що Закон набирає чинності з дня його опублікування. Ця норма не може бути реалізована, оскільки вона не відповідає статті 27 Бюджетного кодексу України, згідно з якою закони України, які впливають на показники бюджету, мають бути прийняті до 15 липня року, що передує плановому. В іншому разі такі норми відповідних законів застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим. Тобто, якщо зазначений законопроект буде прийнято до 15 липня 2011 року, то він має вводитись не раніше 1 січня 2012 року.
Сподіваємось, що Кабінет Міністрів України дослухається до наших зауважень і пропозицій, відкличе законопроект для доопрацювання та внесе його на заміну в новій редакції.
Розуміючи нагальну потребу в удосконаленні управління професійно-технічною освітою, ми в Комітеті з питань науки і освіти готові підтримати більш якісний документ. Впевнені, що цього чекають всі працівники системи профтехосвіти України.
Катерина Самойлик, секретар Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти.
(Газета “Освіта України”, №89 (1165), 3 грудня 2010 р.) (Газета “Голос України”, 64(5064), 08.04.2011 р.)