Законодавство в освіті

Реформування національної освіти

в контексті гарантованого організаційно-фінансового забезпечення

Євген КРАСНЯКОВ,

кандидат наук з державного управління, доцент, народний депутат України ІІ–ІІІ скликання,

головний консультант секретаріату Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти

Загальновідомо, що в усіх суспільствах періодично реформуються або модернізуються освітні системи. Це зумовлено тим, що освіта покликана оперативно реагувати на зміни у соціальному замовленні, а воно своєю чергою, завжди – на зміни у суспільному житті. Підтвердженням цього є приклад із недалекого минулого, коли науково-технічна революція, що охопила світову цивілізацію у другій половині ХХ століття, вимагала нових підходів до здійснення, переважно інтенсивного, економічного розвитку країни. Свого часу, як відповідь на ці виклики, в СРСР, США, країнах Європейського Союзу було проведено масштабні й комплексні реформи вітчизняних систем освіти, що передбачали не лише масове піднесення освіченості народу, а й підготовку кадрів, висококваліфікованих спеціалістів для всіх галузей господарства.

Наші сучасні реформаторські зусилля диктуються глибинними трансформаційними процесами, що відбуваються в суспільстві. І тут освіта має підтвердити свою значущу місію.

З огляду на те, що державна політика в галузі освіти відповідно до Конституції України визначається Верховною Радою України, розпочато масштабну роботу щодо затвердження нових освітянських законів. Ухвалено нові редакції законів України «Про вищу освіту», «Про наукову та науково-технічну діяльність»; готуються до розгляду проекти законів «Про освіту» та «Професійну освіту». Основними амбітними цілями реформування освіти є: 1) підвищення якості освіти та її наближення до потреб суспільства й осіб, які навчаються; 2) створення умов для функціонування різних типів освітніх закладів, що забезпечують якісну освіту; 3) децентралізація управління, оновлення керівництва; 4) залучення громадськості до підготовки рішень та моніторингу стану системи тощо. В рамках реформи планується запровадження інститутів незалежної професійної сертифікації, реформування системи атестації та підвищення кваліфікації педагогічних працівників; вдосконалення системи управління та фінансово-економічного механізму функціонування галузі; розширення використання сучасних технологій в управлінні освітою, організації освітнього процесу і контролі результатів навчання, зокрема запровадження зовнішнього незалежного оцінювання результатів навчання, здобутих на кожному освітньому рівні; вдосконалення структури системи загальної середньої освіти; запровадження 12-річної старшої профільної школи тощо.

На нашу думку, з усіх окреслених завдань найскладнішим для реалізації є питання реформи системи загальної середньої освіти, передусім запровадження нової структури повної загальної середньої освіти.

У Проекті Закону України «Про освіту», що готується Комітетом Верховної Ради України з питань науки і освіти для повторного першого читання, статтями 12, 13 передбачено: «метою повної загальної середньої освіти є різнобічний розвиток, виховання і соціалізація особистості, яка усвідомлює себе громадянином України, здатна до життя в суспільстві і цивілізованої взаємодії з природою, має прагнення до самовдосконалення і навчання впродовж життя, готова до свідомого життєвого вибору та самореалізації, трудової діяльності та громадянської активності.

Повна загальна середня освіта в Україні є обов’язковою і здобувається в закладах освіти, а також в інших видах і формах, визначених законодавством.

Повна загальна середня освіта має три рівні освіти:

– початкова освіта тривалістю чотири роки, яка здобувається в початковій школі (закладі освіти І ступеня);

– базова середня освіта тривалістю п’ять років, яка здобувається в гімназії (закладі освіти ІІ ступеня);

– профільна середня освіта тривалістю три роки, яка здобувається в ліцеї (закладі освіти ІІІ ступеня) або закладах професійної освіти.

Початкова школа, гімназія і ліцей можуть функціонувати як окремі юридичні особи, а також у складі навчально-виховного комплексу (як одна юридична особа), або у складі навчально-виховного об’єднання, що включає також дошкільні та/або позашкільні заклади освіти, кожен з яких зберігає статус юридичної особи.

Ліцеї функціонують, як правило, як самостійні юридичні особи, та можуть діяти у складі закладів вищої освіти.

Початкова освіта здобувається, як правило, з шести років. Діти, яким на початок навчального року виповнилося сім років, повинні починати здобуття початкової освіти цього ж навчального року.

Особи з особливими освітніми потребами можуть розпочинати здобуття початкової освіти з іншого віку, а тривалість здобуття ними початкової та базової середньої освіти може бути подовжена з доповненням освітньої програми корекційно-розвивальним складником. Особливості здобуття такими особами повної загальної середньої освіти визначається спеціальним законом.

На рівнях початкової та базової загальної середньої освіти освітній процес організовується за циклами, поділ на які здійснюється з урахуванням вікових особливостей фізичного, психічного і розумового розвитку дітей:

– перший цикл початкової освіти – адаптаційно-ігровий (1–2 класи);

– другий цикл початкової освіти – основний (3–4 класи);

– перший цикл базової загальної середньої освіти – адаптаційний (5–6 класи);

– другий цикл базової загальної середньої освіти – базове предметне навчання (7–9 класи).

Здобуття профільної освіти передбачає два спрямування:

– академічне – профільне навчання на основі поєднання змісту, визначеного стандартом повної загальної середньої освіти, та поглибленого вивчення окремих предметів з урахуванням здібностей та освітніх потреб учнів та орієнтацію на продовження навчання на наступному рівні освіти;

– професійне – орієнтоване на ринок праці профільне навчання на основі поєднання змісту, визначеного стандартом повної загальної середньої освіти, та професійно-орієнтованого підходу до навчання з урахуванням здібностей і потреб учнів. Здобуття профільної середньої освіти професійних напрямів не обмежує право здобувача освіти на продовження навчання на наступному рівні освіти.

Здобуття профільної середньої освіти за академічними напрямами здійснюється у закладах освіти, які забезпечують здобуття профільної середньої освіти академічного спрямування (академічних ліцеях), у тому числі мистецького, військового, спортивного чи наукового спрямування, навчання в яких здійснюється за кошти державного та/або місцевих бюджетів.

Здобуття профільної середньої освіти за професійними напрямами здійснюється у закладах професійної освіти, які забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти одночасно з професійною підготовкою (за спеціальностями).

Заклади професійної освіти можуть також здійснювати підготовку фахівців за окремими професіями (спеціальностями) без здобуття повної загальної середньої освіти.

Результати навчання здобувачів освіти на кожному рівні повної загальної середньої освіти оцінюються шляхом державної підсумкової атестації, яка може здійснюватися в різних формах, визначених законодавством, зокрема у формі зовнішнього незалежного оцінювання.

Державна підсумкова атестація здобувачів початкової освіти здійснюється лише з метою моніторингу якості освітньої діяльності закладів освіти та/ або результатів навчання.

Порядок, форми проведення і перелік навчальних предметів державної підсумкової атестації визначає центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Порядок, умови, форми та особливості здобуття повної загальної середньої освіти визначаються спеціальним законом.

Початкова школа як філія може забезпечувати здобуття початкової освіти дітьми (незалежно від їх кількості) як одного, так і різного віку, які можуть бути об’єднані як в один клас (групу), так і в різні класи (групи). Освітній процес у такій школі може організовуватися як одним вчителем, так і декількома вчителями, або в будь-якій іншій формі, яка буде найбільш зручною та доцільною для забезпечення здобуття дітьми початкової освіти відповідно до стандартів освіти».

Перехідними положенням проекту закону передбачено поетапний перехід до 12-річного терміну навчання: «Навчання учнів за програмами дванадцятирічної повної загальної середньої освіти починається:

– для початкової освіти – з 1 вересня 2018 року;

– для базової середньої освіти – з 1 вересня 2022 року;

– для профільної середньої освіти – з 1 вересня 2018 року» [1].

Аналіз запропонованих норм, особливо термінів запровадження трирівневої повної загальної середньої освіти, зважаючи на масштабність завдань, спонукає до деяких думок щодо проблем і викликів, які можуть гальмувати успішну реалізацію реформи.

По-перше, на сьогоднішньому етапі вкрай важливо суттєво посилити інформаційну роботу з пояснення необхідності запровадження 12-річної повної загальної середньої освіти, адже, як засвідчують результати опитування громадської думки, суспільство поки що не сприймає новації. За результатами опитування батьків, учителів та директорів шкіл, проведеного впродовж літа–осені 2015 року Фондом «Демократичні ініціативи імені Ілька Кучеріва» не підтримують ініціативу введення в Україні 12-річної системи повної загальної середньої освіти близько 70 % опитаних батьків та 68 % педагогів; не підтримують ідею запровадження трирівневої освіти 54 % учителів та 48 % батьків. Директори загальноосвітніх навчальних закладів цю ініціативу підтримують так – 48%.

По-друге, запроваджуючи нову структуру повної загальної середньої освіти, вкрай важливо – з державницьких позицій, відповідально і об’єктивно поставитися до питання спроможності держави фінансово забезпечити проведення реформи. На державному рівні необхідним є ухвалення стратегічного, комплексного документа, спрямованого на реалізацію реформи системи загальної середньої освіти. Адже її не можна розглядати без урахування відповідних реалій:

1. Забезпечення інфраструктури: завершення процесу створення об’єднаних територіальних громад; упорядкування мережі дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладів; започаткування функціонування опорних шкіл та створення їх мережі; підготовка дорожнього твердого покриття для безпечного сполучення «населений пункт – опорна школа»; забезпечення транспорту для підвозу дітей до місць навчання; можливого запровадження інтернатів для перебування учнів інших населених пунктів; забезпечення житлом педагогічних працівників опорних, профільних шкіл тощо.

2. Організація науково-педагогічного супроводу, зміцнення матеріально-технічної бази: організація та забезпечення процесу перекваліфікації вчителів; зміна системи професійної підготовки і перепідготовки педагогічних працівників у вищих педагогічних навчальних закладах; створення нових підручників та програм; забезпечення новітнім обладнанням, засобами навчання.

3. Вирішення соціально-економічних питань педагогічних на науково-педагогічних працівників: розв’язання питань, пов’язаних зі скороченням мережі загальноосвітніх навчальних закладів; звільнення з дотриманням усіх норм законодавства про працю педагогічних працівників, які підлягатимуть скороченню; добір кваліфікованих кадрів для роботи в опорних і профільних школах та класах, забезпечення їх житлом або підвозом до місця роботи.

Давня дискусія щодо необхідності оптимізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів з ухваленням Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» № 911-VIII від 24 грудня 2015 року та підготовкою нової редакції базового Закону України «Про освіту» знову актуалізується та набуває нових, критичніших оцінок, адже Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» з 1 вересня 2016 року встановлено норму щодо «фінансування загальноосвітніх навчальних закладів (крім закладів початкової школи), кількість учнів у яких становить менше 25 осіб, за рахунок освітньої субвенції не здійснюється» [2].

Запровадження такої норми безумовно призведе до скорочення мережі загальноосвітніх навчальних закладів, розташованих в сільській місцевості, адже на сьогодні в Україні налічується 613 шкіл І–ІІ ступенів, де навчається менш як 25 учнів [3]. За даними Державної служби статистики України, мережа загальноосвітніх навчальних закладів на початок 2015/2016 навчального року мала такий розподіл: функціонувало 17 201 заклад, із них в міських поселеннях – 5 544, сільській місцевості – 11 657, що становить понад 65%, в яких навчається лише 33% учнів.

Саме в сільській місцевості сконцентровано переважну кількість малокомплектних шкіл. Як засвідчують дані Міністерства освіти і науки України, їхня чисельність, хоча й поступово, знижується, але їх ще чимало (див. табл. 1).

Таблиця 1

Кількість малокомплектних ЗНЗ станом на початок 2013/2014 – 2015/2016 н.р.

Примітка: до загальної кількості загальноосвітніх навчальних закладів по ступенях не включено спеціальні школи, школи соціальної реабілітації та загальноосвітні навчальні заклади ІІ–ІІІ ступенів.

Ще більшої гостроти дискусії набувають у зв’язку з прийняттям та підписанням Президентом України законів «Про засади державної регіональної політики» та «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Одним із надскладних завдань для об’єднаних територіальних громад у цьому процесі є створення функції управління освітою. До часу об’єднання громад управлінням освітою в селах і селищах займалися відділи освіти районних державних адміністрацій, які є елементами вертикалі державної виконавчої влади у сфері освіти. Функції виконавчих органів сільських та селищних рад у сфері освіти були мінімальними та полягали в реалізації другорядних завдань для забезпечення шкіл (як наприклад, організація підвозу учнів). Відповідно до названих законодавчих актів, на відміну від райдержадміністрацій, органи місцевого самоврядування об’єднаних громад є автономними та мають всі повноваження, в тому числі у сфері управління освітою. Тому актуальними постають питання щодо спроможності новоутворених громад взяти на себе відповідальність за функціонування освіти, створення ефективної мережі дошкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладів, зокрема створення опорних шкіл, організацію підвезення тощо.

У вирішенні цього надскладного питання заслуговує на увагу досвід успішного реформування освіти в 70-х роках ХХ століття. Саме тоді відбувся перехід від 8-річного терміну навчання до обов’язкової середньої освіти з терміном навчання в 10 років. Колишні заступники Міністра освіти УРСР В.М. Курило та В.П. Шепотько в своїй монографії зазначають: «1970–1980 рр. – визначні в діяльності органів і установ народної освіти. В цей період на порядок денний постали питання завершення переходу до загальної середньої освіти молоді, запровадження нового змісту навчання… Проведення заходів з переходу до загального середнього навчання позначилися на формуванні шкільної мережі…

Характерною особливістю цих процесів було укрупнення малокомплектних шкіл і реорганізація восьмирічних у середні школи…

Про те, як розв’язувалися проблеми вдосконалення шкільної мережі свідчать і численні приклади. Розглянемо для підтвердження цього діяльність органів освіти Харківської області. На початку 70-х років у ній було 1415 загальноосвітніх шкіл, з них – 116 середніх і 423 восьмирічних. Наприкінці 70-х років тут було скорочено 425 малокомплектних шкіл. Проте це негативно не позначилось на обслуговуванні населення школами.

Про це свідчить таке. У свій час на території відділків радгоспу ім. Червоної Армії Харківського району було розміщено чотири школи – дві восьмирічні і дві початкові, а на центральній садибі – в населеному пункті Ольхівці – не було жодної. У 1973 р. радгосп збудував на центральній садибі типове шкільне приміщення середньої школи на 696 учнівських місць з їдальнею, спортивним залом, пришкільним інтернатом на 150 місць, 16-квартирний будинок для вчителів. Усі чотири школи були ліквідовані, а учні з них переведені в Ольхівську середню школу» [4, с. 156].

Дуже хотілося, щоб процес оптимізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів не став тотожним процесу їх закриття. На жаль, поняття оптимізації мережі навчальних закладів в реальному житті сприймається як вольове закриття шкіл. Тому тут потрібно обстоювати таку оптимізацію, яка не погіршувала б шлях дитини до школи, не перешкоджала доступу до здобуття дітьми знань, а забезпечувала можливість сільським дітям отримувати якісну освіту в укрупнених навчальних закладах з належними умовами для навчання – тобто в школі з кваліфікованими вчителями, теплою класною кімнатою, їдальнею, спортивною залою, сучасним навчальним обладнанням тощо.

На наше переконання, потрібно максимально зберегти мережу загальноосвітніх навчальних закладів, розташованих у сільській місцевості, питання ліквідації школи розглядати виключно у крайньому разі, за відсутності дитячого контингенту і негативних демографічних його прогнозах на майбутнє. Оптимізація не повинна стосуватися початкової ланки освіти, а її кінцевим результатом має стати формування в регіоні цілісної системи освіти, єдиного культурно-освітнього простору для найповнішого, комплексного задоволення потреб громадян і регіонального ринку праці в освітніх послугах. Під час реформування національної системи освіти вкрай важливо дослухатися до настанов знаних особистостей, зокрема таких, як В.О. Сухомлинський. Павлиський педагог зазначав: «Сільська школа далеко не те, що школа міська. Сільська школа – найважливіший, головний, іноді, в силу умов, що склалися, єдиний осередок культури. Вона задає тон всьому інтелектуальному, культурному і духовному життю села. Інтереси всього нашого суспільства потребують, щоб село збагачувалося, інтелектуально розвиненими і вихованими молодими людьми. Без них неможливий ні науково-технічний прогрес, ні духовне життя села. … Село починається з школи; культура села починається з культури сільського вчителя» [5].

Отже, з ухваленням нової редакції базового Закону України «Про освіту» буде розпочато масштабну реформу освітньої сфери України, що сприятиме комплексному оновленню освітньої нормативно-правової бази, створенню правових передумов для розширення доступності та підвищення ефективності освіти, її інтеграції до світового освітнього простору, досягнення дотримання балансу соціальної та економічної політики у сфері науки та освіти, визначення освіти не лише як елемента соціальної політики, а й як нової економічної політики держави тощо.

Водночас потрібно об’єктивно, неупереджено й відповідально поставитися до розроблення комплексу заходів щодо успішного втілення освітньої реформи в повсякденне життя, зокрема:

1. Враховуючи те, що освітня реформа має шанс на успіх лише тоді, коли її підтримують вчителі, директори шкіл, а також батьки, варто організувати та проводити цілеспрямовану інформаційну компанію щодо необхідності проведення реформи освітньої галузі, зокрема запровадження нової структури системи загальної середньої освіти, 12-річного терміну навчання та профільної старшої школи; доцільності проведення оптимізації мережі шкіл тощо.

2. Після ухвалення базового Закону України «Про освіту» на державному рівні потрібно розробити комплексний стратегічний документ, спрямований на реалізацію освітньої реформи (постанова Кабінету Міністрів України, а, можливо, й окремий спеціальний Закон України «Про комплекс заходів із реалізації реформи освіти України»). У такому нормативно-правовому акті варто окреслити завдання, спрямовані на реалізацію норм та положень Закону, шляхи їх фінансового забезпечення, конкретних виконавців, етапи та конкретні терміни виконання запланованих заходів. Вкрай важливо, щоб стратегія реформ в освіті узгоджувалася з іншими реформаторськими кроками, зокрема з реформою, спрямованою на децентралізацію, передачу владних повноважень на рівень територіальних громад.

3. Для успішної реалізації реформи важливим є реальне фінансово-економічне обґрунтування заходів, що передбачено втілювати (визначення витрат на реалізацію програм запровадження 12-річної загальноосвітньої школи; створення мережі опорних шкіл та створення чи оновлення їх матеріально-технічної бази; забезпечення організованого підвозу учнів до місць навчання; розроблення нових навчальних програм і друк нових підручників; перепідготовка педагогічних працівників тощо). Під час обговорення проекту Закону України «Про освіту» (підготовка законопроекту до повторного першого читання) було названо суму витрат на реалізацію освітньої реформи в розмірі 163,3 млрд. грн. [6]. Враховуючи надскладну економічну та фінансову ситуацію, названа сума є значною, тому фінансове покриття реалізації заходів потребує поетапного впровадження.

На нашу думку, в процесі підготовки проекту Закону України «Про освіту» варто уважно вивчити питання щодо можливого включення до Перехідних положень проекту норми щодо обов’язкового передбачення коштів в законах про Державний бюджет України на відповідний рік в розмірі два–три відсотки від валового внутрішнього продукту на здійснення реформи в галузі освіти України. На наше переконання, освітня реформа в Україні є вимогою часу, адже українське суспільство потребує позитивних змін в усіх сферах життя, а реформи в освіті – запорука успішних реформ в Україні в цілому.

Література

1. Проект Закону України «Про освіту» [Електрон. ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=57141

2. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» [Електрон. ресурс]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/rada/show/911-19

3. Hub schools в Україні: концепція Міносвіти [Електрон. ресурс]. – Режим доступу: http://osvita.ua/school/50589/

4. Курило В.М. Освіта України і науково-технічний та соціальний прогрес: історія, досвід, уроки / В.М. Курило, В.П. Шепотько. – К.: Демур, 2006. – 432 с.

5. Сухомлинський В.О. Особлива місія / В.О. Сухомлинський // Вибрані твори: в 5 т. – К.: Рад. шк., 1977. – Т. 5. – С. 418–422.

6. Співаковський О.В. Розбір проекту Закону «Про освіту» / О.В. Співаковський [Електрон. ресурс]. – Режим доступу: http://osvita.ua/blogs/50936/

Анотації

Євген КРАСНЯКОВ

Реформування національної освіти в контексті гарантованого організаційно-фінансового забезпечення

У статті розглянуто питання реформування вітчизняної системи освіти з ухваленням нової редакції Закону України «Про освіту», який внесено на розгляд Верховної Ради України у повторному першому читанні. Особливу увагу приділено організаційним, фінансовим, нормативно-правовим аспектам, які постануть на шляху реалізації освітньої реформи, зокрема впровадження нової структури загальної середньої освіти, 12-річного терміну навчання та профільної старшої загальноосвітньої школи, збереження мережі малокомплектних шкіл тощо. Висловлено пропозиції щодо врахування викликів та подолання неузгодженостей на шляху здійснення освітньої реформи.

Ключові слова: освітня реформа, мережа загальноосвітніх навчальних закладів, малокомплектна школа, фінансове та організаційне забезпечення реформи освіти.

Евгений КРАСНЯКОВ

Реформирование национального образования в контексте гарантированного организационно-финансового обеспечения

В статье рассмотрен вопрос реформирования отечественной системы образования с принятием новой редакции Закона Украины «Обобразовании», который внесён на рассмотрение Верховной Рады Украины в повторном первом чтении. Особое внимание уделено организационным, финансовым, нормативно-правовым аспектам, которые встанут на пути реализации образовательной реформы, в частности внедрение новойструктуры общего среднего образования, 12-летнего срока обучения и организации профильной старшей общеобразовательной школы, сохранения сетималокомплектных школ и др. Внесены предложения относительно своевременного преодоления несогласованностей в процессе реализации образовательной реформы.

Ключевые слова: образовательная реформа, сеть общеобразовательных учебных заведений, малокомплектная школа, финансовое и организационное обеспечение реформы образования.

Evgen KRASNYAKOV

Reformation of national education is in context of the assured organizationally-financial providing

In the article the question of reformation of the home system of education is considered with the acceptance of new release of Law of Ukraine «Abouteducation», that is introduced Verkhovna Rada of Ukraine in the repeated first reading. The special attention is spared to the organizational, financial, normatively-legal aspects that will appear on the way of realization of educational reform, in particular introduction of new structure of universal front education, 12-years-old term of studies and profile senior general school, maintenance of network of littlecomplete schools and others like that. The expounded suggestions are in relation totaking into account of calls and overcoming of inconsistencies and way of realization of educational reform.

Keywords: educational reform, network of general educational establishments, littlecomplete school, financial and organizational providing of reform of education.

© Є.Красняков, 2016

•№ 5–6 (травень–червень) 2016 РІДНА ШКОЛА