Законодавче і нормативно-правове забезпечення вищої та післядипломної освіти в Україні

1. Сьогоднішній стан розвитку суспільства і економіки визначає необхідність розв'язання проблем, що існують у сфері освіти, на системно-аналітичному рівні шляхом запровадження нової, прогресивної моделі освітньої політики. Ця модель повинна базуватися на основі законодавства України у сфері освіти, оперативно реагувати на еволюційні процеси, що відбуваються в українському суспільстві та у світі і покликана реально забезпечити ключову роль освіти в інноваційному суспільно-економічному розвитку України та її окремих регіонів, перетворити Україну в державу, в якій буде реалізовано конституційне право громадян на рівний доступ до якісної освіти.

Державна політика у сфері освіти має спрямовуватися на:

створення умов для реалізації права громадян на якісну освіту;

формування єдиного освітянського простору та мовного середовища України;

забезпечення розвитку освіти та інтеграції освіти в Україні до європейського освітнього простору;

поліпшення соціального захисту педагогічних і науково-педагогічних працівників, утвердження високого статусу педагогічних працівників;

збереження та розвиток мережі державних та комунальних навчальних закладів без права їх перепрофілювання, перепідпорядкування, злиття, закриття, передачі приміщень, обладнання, техніки в оренду;

оновлення навчально-матеріальної бази навчальних закладів та інформатизацію сфери освіти;

координацію зусиль органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян та сім'ї на подальший розвиток освіти, духовне становлення та творчий розвиток особистості.

2.     Законодавство України у сфері вищої освіти базується на Конституції України і складається із законів України:

-   «Про освіту» №1060-ХІІ від 23.05.1991,

-   «Про вищу освіту» № 2984-III від 17.01.2002;

-   «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (у сфері вищої освіти)» № 2229-IV від 14.12.2004;

-   «Про внесення зміни до статті 35 Закону України «Про вищу освіту» № 3074-IV від 04.11.2005;

-   «Про внесення зміни до статті 57 Закону України "Про освіту" щодо надання пільгових кредитів педагогічним та науково-педагогічним працівникам» № 3461-IV від 22.02.2006;

-   «Про внесення змін до Закону України «Про вищу освіту» щодо граничного віку кандидатів на посади керівника вищого навчального закладу та керівника факультету» № 506-V від 20.12.2006;

-   «Про внесення зміни до статті 65 Закону України «Про вищу освіту» № 1024-VI від 19.02.2009;

-   «Про внесення змін до Закону України «Про вищу освіту» щодо питань студентського самоврядування» № 1798-VI від 19.01.2010;

-   «Про ратифікацію Конвенції про визнання кваліфікацій з вищої освіти в Європейському регіоні» № 1273-XIV від 03.12.1999;

Проблеми соціального захисту учасників навчально-виховного процесу, навчання іноземців в Україні, регулюються законами  України:

-   «Про наукову і науково-технічну діяльність» № 1977-XII від 3.12.1991.

-   «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» N 796-XII від 28.02.91.

-      «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні»  N 876-XI від 21.03.91.

-   «Про військовий обов'язок і військову службу» № 2232-XII від 25.03.1992.

-    «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» № 2998-XII від 05.02.1993.

-    «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від № 3551-XI 22.10.1993.

-   «Про внесення змін до Закону України «Про загальний військовий обов'язок і військову службу» № 3597-IV від 04.04.2006.

-   «Про забезпечення молоді, яка отримала вищу або професійно-технічну освіту, першим робочим місцем з наданням дотації роботодавцю Закон України» № 2150-IV від 04.11.2004.

-    «Закон України «Про підвищення престижності шахтарської праці»  від N 345-VI 02.09.2008 року.

-     «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» № 3773-VI від 22.09.2011.

-    «Про внесення зміни до статті 17 Закону України "Про військовий обов’язок і військову службу" щодо надання кандидатам та докторам наук відстрочки від призову на строкову військову службу» № 4352-VI від 07.02.2012.

Проблеми розвитку освіти унормовуються також законами України, які регулюють суспільно-правові відносини в соціально-економічному житті: Бюджетним кодексом України, Земельним кодексом України, Сімейним кодексом України, "Про місцеве самоврядування", "Про плату за землю", "Про оподаткування прибутку підприємств", "Про податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів", "Про електроенергетику", «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо діяльності Міністерства освіти і науки, молоді та спорту, Міністерства охорони здоров’я, Міністерства енергетики та вугільної промисловості, інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів, державного комітету телебачення і радіомовлення)» від 16.10.2012 та іншими актами законодавства.  

Невід'ємною частиною законодавства України є також документи, в яких визначена стратегія розвитку освіти, у тому числі вищої:

-  Державна національна програма «Освіта» («Україна ХХІ століття»), 1993 р.

- Національна доктрина розвитку освіти, 2002 р.

- Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення пріоритетного розвитку освіти в Україні» № 926 від 30 вересня 2010 року.

- Програма економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада».

- Національна стратегія розвитку освіти в Україні на 2012-2021 роки, схвалена у 2012 р.

- Послання Президента України до Верховної Ради України  «Про  внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році», 2012 р. 

3. Проблеми розвитку освіти України унормовані постановами Верховної Ради України "Про стан фінансування освіти в Україні" (1995 р.), "Про грубі порушення Урядом законодавства в галузі освіти" (1996 р.); "Про заснування соціальних стипендій Верховної Ради України для студентів вищих навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей з малозабезпечених сімей" (2002 р., із змінами в 2010 р.); “Про встановлення іменних стипендій Верховної Ради України студентам вищих закладів освіти” (1996 р., із змінами 2010 р. щодо збільшення розміру іменних стипендій).

4. Питання вищої освіти розглядалися Верховною Радою України під час проведення Днів Уряду "Про стан, напрями реформування і фінансування освіти в Україні" (2001 р.), на парламентських слуханнях  "Про стан і перспективи розвитку вищої освіти в Україні" (2004 р.), а також слуханнях Комітету з питань науки і освіти “Удосконалення законодавчого забезпечення розвитку вищої освіти в Україні в контексті підготовки нової редакції Закону України “Про вищу освіту” (2008 р.).

5. Комітет працює над подальшим удосконалення та розширенням законодавства України у сфері вищої освіти. На розгляд Верховної Ради України внесені проекти законів України (станом на 15.10.2012 р.):

- Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" (щодо посилення правового та соціально-економічного захисту осіб, які навчаються) (реєстр. № 6660 від 06.07.2010 р.)

Законопроект передбачає підвищення правового та соціально-економічного захисту студентів шляхом посилення ролі первинних профспілкових організацій студенті, законодавчої конкретизації їх прав, повноважень, визначення особливостей їх діяльності.

Стан розгляду: готується до розгляду в першому читанні.

- Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про вищу освіту» (щодо впорядкування процедури обрання, затвердження та звільнення з посади керівника вищого навчального закладу) (реєстр. № 9432 від 08.11.2011 р.), внесений народним депутатом України Г.Задирком.

 Законопроектом пропонується шляхом внесення змін до статті 39 Закону України «Про вищу освіту» впорядкувати процедуру обрання, затвердження та звільнення з посади керівника вищого навчального закладу.

Стан розгляду: Комітет Верховної Ради України з питань науки і освіти прийняв рішення 02.10.12 рекомендувати Верховній Раді Україні повернути законопроект суб’єкту  права законодавчої ініціативи на доопрацювання. 

- Проект Закону про внесення змін до деяких Законів України (щодо участі роботодавців в освітньому процесі для підвищення якості підготовки кваліфікованих кадрів) (реєстр. № 9567 від 09.12.2011 р.), внесений народними депутатами України М.Луцьким, О.Стояном, Ю. Колоцеєм, Е. Тедеєвим.

Законопроектом пропонується шляхом внесення змін до законів України “Про вищу освіту” та “Про організації роботодавців” розширити перелік принципів державної політики у галузі вищої освіти та повноваження спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки, інших центральних органів виконавчої влади, які мають у своєму підпорядкуванні вищі навчальні заклади; посилити взаємодію вищих навчальних закладів з роботодавцями у сфері підготовки кваліфікованих кадрів; посилити гарантії працевлаштування випускників вищих навчальних закладів тощо.

Стан розгляду: Комітет Верховної Ради України з питань науки і освіти на своєму засіданні 16 травня 2012 року (протокол № 58) прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України прийняти зазначений законопроект за основу та доручити Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти підготувати його до другого читання.

-         Проект Закону про систему професійних кваліфікацій (реєстр. № 9625 від 20.12.2011 р.), поданий народними депутатами України Шевчуком О.Б., Сухим Я.М., Курилом В.С.

Законопроект передбачає формування системи професійних кваліфікацій в Україні, проведення оцінки компетентності осіб та присвоєння (підтвердження) професійних кваліфікацій , створення системи органів управління у сфері підтвердження кваліфікацій, фінансування системи професійних кваліфікацій та інше.

Стан розгляду: прийнятий за основу 02.10.2012 р., готується до розгляду в другому читанні.

- Проект Закону України про вищу освіту (реєстр. № 9655 від 28.12.2011 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, і проект Закону України про вищу освіту (реєстр. № 9655-1 від 30.12.2011 р.), поданий народними депутатами України А.Яценюком та Л.Оробець, які відповідно до ст. 100 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» є альтернативними.

Законопроектом № 9655 пропонується нова редакція Закону України "Про вищу освіту", яким, зокрема передбачається визначити: структуру, зміст та стандарти вищої освіти; засади державного управління в цій сфері; типи вищих навчальних закладів та їх правовий статус; особливості управління вищими навчальними закладами; права і обов’язки учасників навчального процесу; наукові ступені та вчені звання наукових і науково-педагогічних працівників; основи наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності вищих навчальних закладів; фінансово-економічні відносини; питання міжнародного співробітництва у сфері вищої освіти.

Порівняно із чинним Законом України "Про вищу освіту" законопроект містить низку новацій, якими передбачається:

- розширити повноваження центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки;

- закріпити зовнішнє незалежне оцінювання знань та умінь осіб, які бажають здобувати вищу освіту на базі повної загальної середньої освіти, та встановити порядок його проведення;

- уточнити порядок вступу до вищих навчальних закладів;

- ліквідувати рівні акредитації  (І-ІV) вищих навчальних закладів;

- ліквідувати освітньо-кваліфікаційний рівень "спеціаліст";

- запровадити новий освітньо-науковий рівень та науковий ступінь "доктор філософії" та прирівняти до нього науковий ступінь "кандидат наук", а також запровадити вчене звання "старший дослідник" замість вченого звання "старший науковий співробітник";

виключити статті і положення, якими  визначаються повноваження Вищої атестаційної комісії України; 

- підвищити статус коледжу;

- законодавчо закріпити новий тип вищого навчального закладу – "професійний коледж" та його статус; 

- визначити організаційно-правові форми інноваційної діяльності вищих навчальних закладів;

- визначити особливості навчальної та наукової діяльності військових вищих навчальних закладів (вищих навчальних закладів з особливими умовами навчання);

- розширити автономію та самоврядування вищих навчальних закладів;

- встановити, що розмір плати за навчання для осіб, що навчаються за кошти юридичних і фізичних осіб, не може змінюватися впродовж строку укладеного договору тощо.  

Законопроектом 9655-1 пропонується визначити засади державної політики та суб’єктів правовідносин у сфері вищої освіти;  повноваження державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері вищої освіти; повноваження засновника (засновників) вищого навчального закладу; структуру вищої освіти, документи про вищу освіту та про здобуття професійної кваліфікації; освітні рівні, освітньо-наукові ступені вищої освіти, професійні кваліфікації, що здобуваються на основі вищої освіти; державні стандарти освіти та освітньої діяльності у сфері вищої освіти; органи управління вищим навчальним закладом;  питання академічної мобільності студентів та докторантів, автономії та студентського самоврядування вищих навчальних закладів; статус науково-педагогічних працівників; порядок здійснення ліцензування та акредитації, створення, реорганізації та ліквідації вищих навчальних закладів; а умови прийому на навчання до вищих навчальних закладів, зокрема, здійснення незалежного оцінювання; питання фінансово-економічної діяльності вищих навчальних закладів; правовий режим майна державних та комунальних вищих навчальних закладів; врегулювати  питання міжнародного співробітництва у сфері вищої освіти. 

На відміну від чинного Закону України “Про вищу освіту” у ньому пропонується:

ліквідувати рівні акредитації вищих навчальних закладів;

створити Освітню ліцензійну палату України, Експертний комітет,  експертні комісії та визначити їх функції;

визначити статус вищих навчальних закладів;

розширити автономію вищих навчальних закладів;

запровадити зовнішнє незалежне оцінювання як форму вступних випробувань, встановити порядок його проведення;

встановити освітні рівні, освітні та освітньо-наукові ступені вищої освіти вищої освіти, а також професійні кваліфікації, що здобуваються на основі вищої освіти;

ліквідувати аспірантуру і докторантуру як основні форми підготовки наукових та науково-педагогічних кадрів;

створити Державний електронний реєстр документів про освіту;

затвердити Національну систему професійних кваліфікацій;

визначити засади академічної мобільності студентів та докторантів;

врегулювати питання щодо формування, розміщення та виконання державного замовлення на підготовку кадрів та отримання державних грантів на здобуття вищої освіти; 

встановити порядок отримання академічних та соціальних стипендій;

визначити особливі категорії вищих навчальних закладів (військові, релігійні).  

Стан розгляду: 10.01.2012 законопроекти включені до порядку денного. На початку 2012 року Прем’єр-міністр України М. Азаров доручив ректору Київського національного університету «Київський політехнічний інститут» М. Згуровському створити оперативну робочу групу з доопрацювання законопроекту № 9655, до якої ввійшли представники Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України, Міністерства юстиції України тощо. За словами М.Азарова новоутворена група має вдосконалити законопроект «без зміни ідеології». Робоча група доопрацювала законопроект і у вересні 2012 року передала його на розгляд Кабінету Міністрів України.

- Проект Закону про внесення доповнень до статей 18 та 30 Закону України "Про вищу освіту" (щодо сприяння працевлаштуванню студентів (слухачів), курсантів, екстернів, асистентів-стажистів, інтернів, клінічних ординаторів, здобувачів, аспірантів (ад'юнктів) та докторантів) (реєстр. № 10237 від 21.03.2012 року), поданий народним депутатом Тищенком О.І.

Законопроектом пропонується з метою подолання проблем безробіття молодих фахівців та їх соціального захисту на ринку праці, у Законі України «Про вищу освіту» визначити статус структурних підрозділів вищих навчальних закладів, які займаються питанням працевлаштування, та посилити контроль спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері освіти та науки щодо їх діяльності.  

Стан розгляду: готується до розгляду в першому читанні.

- Проект Закону про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів (реєстр. № 10720 від 05.07.2012 р., поданий Кабінетом Міністрів України. 

Законопроектом пропонується визначити порядок формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів. Передбачено, що формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців для усіх сфер економіки повинно відбуватися з урахуванням середньострокового прогнозу потреби у фахівцях на ринку праці, який складається за участю центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та соціальних партнерів. Розміщення державного замовлення повинно здійснюватись державними замовниками на конкурсних засадах.

Стан розгляду: прийнятий за основу 06.09.2012 р., готується до розгляду в другому читанні.

- Проект Закону про внесення змін до статті 13 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" щодо надання пільг на отримання освіти особами, батьки яких є військовослужбовцями (реєстр. № 10734 від 11.07.2012).

Законопроектом пропонується шляхом внесення відповідних змін до чинного законодавства запровадити принцип рівності та справедливості щодо пільгового здобуття вищої освіти особами, батьками яких підпадають під дію Закону України “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців  та членів їх сімей”, та які загинули чи пропали без вісті при виконанні ними обов'язків  військової  служби.

Стан розгляду: готується до розгляду в першому читанні.

 6. Проблемні питання щодо організації та забезпеченні функціонування системи вищої та післядипломної освіти України

Перше. Недосконалість національного нормативно-правового забезпечення системи вищої освіти гальмує її розвиток. Потребує прискорення процес прийняття нової редакції Закону України «Про вищу освіту». Її актуальність визначається вичерпанням регуляторного ресурсу Закону України «Про вищу освіту», який  відстає від вимог часу та не відповідає міжнародним документам. Зокрема, підписання у травні 2005 року Болонської Декларації потребує імплементації її положень у чинне законодавство в галузі вищої освіти.

Друге. Упорядкування мережі вищих навчальних закладів, яка характеризується розгалуженістю за сферою підпорядкування вищих навчальних закладів центральним органам виконавчої влади та малочисельністю студентського контингенту в вузах. За даними Держкомстату України, на початок 2011-2012 навчального року в Україні налічувалось 846 вищих навчальних закладів. З них III-IV рівнів акредитації – 345 та 501 - І-ІІ рівнів акредитації. Це один з найвищих показників кількості вузів в Європі. Проблема ускладнюється наявністю відокремлених структурних підрозділів, які приєднані до вищих навчальних закладів і не мають статусу юридичної особи. Розширення мережі відокремлених структурних підрозділів (філій) впродовж останніх років не враховувало соціально-економічні та культурно-освітні потреби щодо їх функціонування. Наявна мережа вищих навчальних закладів не збалансована з кадровими, дослідницькими, інформаційними, фінансовими. та матеріальними ресурсами.

Проблема укрупнення вузів вирішується за рахунок приєднання до них інших вузів та створення мережі «великогабаритних» університетів. Протягом 2011-2012 навчального року відбулося майже 20 подібних укрупнень. Втім, укрупнення університетів Україна не призведе до підвищення   якості вищої освіти. Скоріше, метою такого укрупнення буде скорочення бюджетного фінансування вищої освіти. Оскільки не йдеться про те, що менша кількість вищих навчальних закладів буде фінансуватися на відповідному рівні. Суто адміністративні методи неефективні. І хоча середній контингент студентів вищих навчальних закладів ІІІ-ІV рівнів акредитації становить 6,7 тисяч осіб, що не може не викликати занепокоєння, проблема полягає не в надмірній кількості вищих навчальних закладів, а відсутності потужних сучасних конкурентоздатних на світовому ринку освітніх послуг університетів. Оптимізація мережі вищих навчальних закладів повинна відбуватися з урахуванням не тільки демографічних показників, а й економічних реалій і необхідності підвищення якості освіти. У першу чергу, потрібно створити умови (економічні, законодавчі тощо) для функціонування виключно таких університетів, які надають якісні освітні послуги. Тоді в ринкових умовах відбудеться природний, а не штучний відбір. По-друге, застосування адміністративно-організаційних заходів доречне при створенні регіональних університетів шляхом об’єднання навчальних закладів за територіальною ознакою незалежно від підпорядкування органам управління та їх профілю.

Третє. В Україні слід створити дійові механізми гарантування якості вищої освіти (включно  з незалежною агенцією забезпечення освітньої якості, національною рамкою кваліфікацій), які б були прозорими, зрозумілими, доказовими, визнавалися б в Україні, Європі та світі загалом. На сьогоднішній день в Україні відсутній суспільний консенсус щодо статусу незалежної Національної агенції (ради, комісії) з якості вищої освіти, розподілу повноважень між нею та профільним міністерством. Потрібно сформувати нормативно-правову базу для розроблення освітніх і професійних стандартів на основі результативного (компетентнісного) підходу та Національної рамки кваліфікацій (2011 р.).

Четверте. Автономія більшості українських вузів поки що обмежена. Це стосується, питань фінансової самостійності, структури і обсягів підготовки фахівців з вищою освітою, наданні вузам права визнавати дипломи інших університетів на підставі двосторонніх угод, присвоювати наукові ступені кандидата та доктора наук тощо. Реально на сьогодні рівень цієї автономії регламентується лише нормами чинного законодавства, в основному, для національних  і дослідницьких університетів. Вирішення питання надання українським вищим навчальним закладам автономії європейського рівня лежить в законодавчій площині. Реальна автономія університетів неможлива без фінансової самостійності вищих навчальних закладів. Базовим принципом такого законодавчого акту має бути те, що права державного університету як бюджетної установи, які визначають його автономію, не можуть бути обмежені.

П’яте. Необхідно запровадити наукове обґрунтоване прогнозування розвитку ринку праці в Україні з урахування розвитку економіки. Такий підхід унеможливить в майбутньому підготовку незатребуваних ринком праці висококваліфікованих фахівців. Адже за оцінками експертів Науково-дослідного інституту соціально-трудових відносин Міністерства праці та соціальної політики України, 40% державних коштів, спрямованих на держзамовлення, розподіляються помилково чи збитково. З-поміж професійних кадрів, що постачаються на ринок праці, 60% становлять випускники університетів, академій, інститутів, що не відповідає реальним потребам в кваліфікації трудових ресурсів, призводить до перекваліфікації економіки. Причиною є відсутність стратегічних пріоритетів розвитку держави. Випуск навчальними закладами фахівців з вищою освітою більш ніж удвічі перевищує випуск робітничих кадрів, хоча серед працюючих вони становлять менше половини. Причина полягає у визначенні потреби у фахівцях з вищою освітою за радянським принципом «від досягнутого» та валової схеми його розміщення, спираючись на  пропозиції самих вищих навчальних закладів, які не є ні замовниками, ні споживачами освітніх послуг.

Шосте. Вузівський сектор науки повинен трансформуватися в головну складову національної інноваційної системи країни. Хоча вузівська наука в Україні складає більшість наукового потенціалу країни (80% наявних в країні кандидатів і 96% докторів наук), вона не стала рушієм економіки. Наразі стоїть питання комерціалізації винахідницької діяльності у вузах. У законопроекті «Про вищу освіту» потрібна норма, яка дозволяє університетам використовувати технологію або об’єкт права інтелектуальної власності, створений із залученням коштів Державного бюджету України, для власних потреб. Це дозволить вищим навчальним закладам отримати нові джерела фінансових надходжень від реалізації патентів і ліцензій, збільшити кількість контрактів.

Сьоме. Необхідно запровадити системний підхід до розв’язання проблем освіти дорослих, прийняти чітку національну стратегію в цій сфері, у якій на державному рівні була б визнана суспільна користь освіти дорослих. З метою реалізації державної політики в галузі освіти дорослих доцільно прийняти Закон України «Про освіту дорослих» та відповідні підзаконні акти; закріпити гарантії розвитку освіти дорослих через виокремлення спеціальних статей бюджету, розроблення механізмів фінансової підтримки найбільш «віддалених» від системи освіти соціальних груп, забезпечення доступності освітніх послуг для всіх дорослих громадян незалежно від рівня і спрямування набутої раніше освіти, прибутків і місця проживання, віку і стану здоров’я; запровадити систему реального економічного стимулювання роботодавців щодо розвитку і здійснення професійного навчання персоналу підприємств, установ і організацій[1].

Підготувала: Козієвська О.І.