Діяльність Комітету

19 грудня 2012, 12:47

Нормативно-правове забезпечення бюджетного фінансування освіти і науки в Україні та кроки для підвищеня їх ефективності

 

 Нормативно-правове забезпечення бюджетного

фінансування освіти і науки в Україні

та кроки для підвищення їх ефективності

 

Вектор сучасної політики і стратегії держави в розвитку національної системи освіти спрямований на її подальшу адаптацію до умов соціально-орієнтованої економіки, трансформацію та інтеграцію в європейське і світове співтовариство.

Фінансування інституцій освіти здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України, законів України «Про освіту», «Про загальну середню освіту», «Про дошкільну освіту», «Про позашкільну освіту», «Про професійно-технічну освіту», «Про вищу освіту», «Про наукову та науково-технічну діяльність», законів про Державний бюджет України на поточний рік, постанов Кабінету Міністрів України тощо.

Взагалі слід зазначити, що більше 60% видатків на освіту фінансується місцевими бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. При цьому за рахунок державного бюджету практично повністю фінансується професійно-технічна освіта, навчальні заклади вищої освіти, післядипломна освіта, більшість програм матеріального забезпечення навчальних закладів і 100% досліджень і розробок у сфері освіти. За рахунок місцевих бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя фінансується більшість видатків дошкільної освіти, навчальних закладів загальної середньої освіти, загальноосвітніх навчальних закладів, позашкільної освіти та заходів із позашкільної роботи з дітьми.

Згідно з бюджетним кодексом України тільки позашкільна освіти з усієї системи вітчизняної освіти має фінансуватися за рахунок місцевих бюджетів (за виключенням заходів  республіканського Автономної Республіки Крим, обласного та районного  значення  з  позашкільної  роботи  з дітьми).

Водночас, позашкільна освіта згідно з статтею 38 Закону «Про позашкільну освіту» є складовою частиною структури освіти і спрямована на розвиток талантів дітей, учнівської та студентської молоді, задоволення їх інтересів, духовних запитів і потреб у професійному навчання. Статтею 61 цього ж Закону визначено, що фінансування державних закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів, коштів галузей народного господарства, державних підприємств і організацій, а також додаткових джерел фінансування, тобто для усіх закладів освіти (дошкільної, загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої, післядипломної освіти) передбачено одноковий механізм фінансування. До того ж, статтею 26 Закону “Про позашкільну освіту” зазначено, що фінансування державних та комунальних позашкільних навчальних закладів здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів, приватних позашкільних закладів – за рахунок коштів засновників (власників).

Протягом останніх десяти років до профільного Комітету з питань науки і освіти надходить багато звернень від обласних, районних рад, працівників позашкільних навчальних закладів, громадських організацій, батьківської громадськості щодо загрозливих тенденцій подальшого функціонування позашкільних навчальних закладів. 

 З прийняттям Бюджетного кодексу України позашкільні навчальні заклади почали фінансуватися виключно за залишковим принципом, їх фінансування перекладено на місцеві бюджети. Практична реалізація Бюджетного кодексу України призвела до того, що позашкільна освіта віднесена до другорядної, соціально не захищеної сфери. Розподіл видатків здійснюється органами місцевої виконавчої влади та місцевого самоврядування самостійно, виходячи з обсягів доходів та власних пріоритетів у їх розподілі. Подібна ситуація склалася й навколо фінансування спеціалізованих шкіл-інтернатів.

Започаткована практика фінансування системи позашкільної освіти на практиці показала, що  регулювання проблеми фінансування зазначених навчальних закладів законами про Державний бюджет України не забезпечує стабільність функціонування цих навчальних закладів і потребує постійного корегування, що є передумовою їх нестабільної роботи, вимушеного скорочення мережі навчальних закладів, зокрема позашкільних.

Враховуючи стан системи позашкільної освіти та тенденції щодо скорочення позашкільних навчальних закладів, реагуючи на звернення та пропозиції, які надходять до Комітету Верховної Ради України народні депутати України, зокрема народні депутати  – члени Комітету з 2001 року ініціюють внесення змін до статей 88, 89, 90 Бюджетного кодексу України. А саме: у Верховній Раді України ІІІ скликання – законопроект за реєстраційним номером 8372 від 17.12.2001 р. (автори н/д Красняков Є.В., Пасечна Л.Я та ін.) (законопроект не розглянуто); ІV скликанні - №2095 від 27.08.2002 (Ніколаєнко С.М., Бауер М.Й., Прошкуратова Т.С.) (законопроект прийнято Верховною Радою України, але повернуто з вето Президента України для скасування) та №4181 від 22.09.2003 р. (Бичков С.А. (законопроект не розглянуто); V скликання - №0825 від 25.05.2006 р. (Ніколаєнко С.М., Бауер М.Й., Прошкуратова Т.С.)  (законопроект прийнято за основу, відкликано у зв`язку з закінченням повноважень Верховної Ради України); VI cкликання - №2293 від 28.03.2008 р. (Коваль В.С., Ляшко О.В.) та №2294 від 28.03.2008 р. (Самойлик К.С.) (законопроекти не включено до порядку денного), №2709 від 02.07.2008 р. (Деркач М.І, Жебрівський П.І., Кирильчук Є.І.) (не подолано вето Президента України). Хоча указами Президента України №1013/2005 “Про невідкладні заходи щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти і в Україні”, №244/2008 “Про додаткові заходи щодо підвищення якості освіти в Україні” поставлені завдання щодо “розвитку мережі позашкільних навчальних закладів їх матеріально-технічного забезпечення та фінансування, залучення для цього необхідних коштів Державного бюджету та місцевих бюджетів”; “вдосконалення порядку фінансування дошкільних і позашкільних навчальних закладів, зокрема шляхом міжбюджетних трансфертів”.

Необхідність віднесення до  видатків,  що  здійснюються  з  районних  бюджетів та бюджетів  міст  республіканського  Автономної Республіки Крим і обласного  значення  та   враховуються   при   визначенні   обсягу міжбюджетних трансфертів загальноосвітніх спеціалізованих шкіл-інтернатів обумовлена тим, що 6 липня 2010 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про внесення змін до законодавчих актів з питань загальної середньої та дошкільної освіти щодо організації навчально-виховного процесу», який набув чинності 27 липня 2010 року. Зазначеним законодавчим актом внесено зміни до статті 9 Закону України «Про загальну середню освіту» та уточнено назви типів загальноосвітніх навчальних закладів, зокрема передбачено створення поряд із гімназіями, ліцеями, колегіумами таких типів навчальних закладів, як гімназія-інтернат, ліцей-інтернат, колегіум-інтернат.

Проте, зазначені типи загальноосвітніх навчальних закладів не внесені до переліку закладів жодної із статей Бюджетного кодексу України, що ускладнює здійснення їх фінансування.

З 1 січня 2003 року запроваджено виплати надбавок за вислугу років педагогічним і науково-педагогічним працівникам, допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки.

Абзацами 8-10 частини 1 статті 57 Закону України «Про освіту» передбачені наступні соціальні гарантії педагогічним і науково-педагогічним працівникам:

·                     виплата надбавок за вислугу років щомісячно у відсотках до посадового окладу (ставки заробітної плати) залежно від стажу педагогічної роботи у таких розмірах: понад 3 роки – 10 відсотків, понад 10 років – 20 відсотків, понад 20 років – 30 відсотків;

·                     надання педагогічним працівникам  щорічної грошової винагороди в розмірі до одного посадового окладу (ставки заробітної плати) за сумлінну працю, зразкове виконання службових обов’язків;

·                      виплата педагогічним працівникам щорічної грошової винагороди в розмірі до одного посадового окладу (ставки заробітної плати) при наданні щорічної відпустки.

Від часу прийняття закону в 1996 році до початку 2003  бюджетного року дані гарантії державою не виконувалися. Належні кошти в Державному бюджеті не передбачалися. До 2000 року включно порушення нічим не аргументувалося, у бюджетах 2001 і 2002 років у відповідних додатках дії зупинялася на відповідний бюджетний рік. Міністерство фінансів при визначенні міжбюджетних трансфертів для місцевих бюджетів не передбачало коштів на дані надбавки і виплати.

Цим було порушено положення частини 3 статті 22 Конституції України. І у відповідності до частини 2 статті 8 та статті 56 Конституції України педагогічні працівники почали масово звертатися з позовами про повернення заборгованих виплат.

Однак, при цьому, у всіх випадках було визначено об’єктами позову місцеві (районні і міські відділи освіти). Але фінансування освіти здійснюється виключно субвенціями з Державного бюджету місцевим бюджетом, для яких дані повноваження є не власними, а делегованими, і можуть, згідно частини 3 статті 142 і частини 3 статті 143 Конституції України виконуватися лише при фінансуванні «цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків . . .». Фінансування за рахунок коштів державного бюджету й закріплення загальнодержавних податків за місцевими бюджетами не здійснювалося згідно Законів «Про державний бюджет України» а 1997-2002 роки.

Відповідно до частини 2 статті 95 Конституції України: «виключно Законом про державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих витрат», до як4их належить освітня галузь.

Згідно частини 2 статті 19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України». Отже, навіть при наявності власних вільних ресу3рсів місцеві фінансові органи не мали права перераховувати кошти на оплату вимог статті 57 Закону України «Про освіту», за чим неухильно стежили державні контролюючі інстанції.

Абзацом 5 частини 3 Постанови Верховної Ради України від 21 червня 2001 року заборгованості з виплати надбавок за вислугу років та допомоги на оздоровлення визнано державним боргом. Та, нарешті, починаючи з 2005 року протягом п’яти років держава виплатили педагогічним працівникам заборговані нею кошти.

Державою здійснюється фінансова підтримка та соціальний захист студентів. Опрацьовано механізм надання пільг на проїзд студентської молоді. Для покриття витрат виділяються необхідні кошти. Ці пільги з 1 січня 2005 року розповсюджено на студентів приватних навчальних закладів.

Держава вдосконалила механізм кредитування здобуття вищої освіти та збільшила обсяги фінансування за державними кредитами. Запроваджено 50 стипендій для навчання талановитої молоді в провідних зарубіжних університетах.

З державного бюджету виплачуються:

- стипендії Президента України;

- стипендії Верховної Ради України;

- стипендії Кабінету Міністрів України.

Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 26 вересня 2003 року № 944 на виконання постанови Верховної Ради України від 24 жовтня 2002 року № 218-ІV «Про заснування соціальних стипендій Верховної Ради України  для  студентів  ВНЗ  з  числа  дітей-сиріт  та  дітей  малозабезпечених сімей» призначаються 150 стипендій студентам ВНЗ І-ІV рівнів акредитації.

Позитивні тенденції щодо фінансового забезпечення розвитку освіти і науки України визначають державну стратегію.

Державна політика в галузі вищої освіти передбачає реальні кроки щодо розширення автономії університетів. Орієнтиром має бути досвід європейських університетів, в яких автономія і самоуправління вже давно стали усталеною традицією.

Держава визначає, що вища школа має стати доступною, адже значна частина наших громадян, обдарованих і здібних, відрізані від вищої освіти. Це не лише освітянська проблема. Це – проблема порушення конституційних прав громадян. Плата за навчання зростає щороку і вже сягає 20 тис. грн. на рік на деяких престижних спеціальностях. Доступ дітей з небагатих родин до кредитів на навчання залишається дуже обмеженим.

Одним із основних джерел правового забезпечення фінансування системи вищої освіти є Конституція України. Конституція України у ст.53 визначає, що громадяни мають право безоплатно здобувати вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі.

Важливими є статті 53; 57; 58; 61 Закону України “Про освіту”.

До 2004 року практично не реалізовувалася ст. 57 Закону України “Про освіту”, в якій визначено гарантії держави педагогічним, науково-педагогічним працівникам та іншим категорія працівників закладів освіти.

В бюджеті України 2004 року були передбачені кошти щодо дотримання гарантій держави педагогічним та науково-педагогічним працівникам, реалізовано було і основні положення ст. 58 цього Закону.

У період 2000-2001 р. дані статті Закону України “Про освіту” були призупинені на основі внесення змін зважаючи на відсутність коштів у Державному та місцевих бюджетах.

Ухвалення Закону України “Про вищу освіту” – серйозний крок у розвитку національної системи вищої освіти. Передусім в історії незалежної України вперше узаконено платну вищу освіту, визначено, що навчання студента може фінансуватися, як мінімум, із трьох джерел: державним бюджетом, юридичними особами недержавної форми власності, фізичними особами. Важливо, що вказується на необхідність збільшення видатків   на   навчання   громадян   України   у   вищих    навчальних закладах нашої держави.

У Законі відпрацьоване питання щодо оплати навчання. Оплата за весь термін навчання встановлюється щорічно з урахуванням інфляції за весь попередній календарний рік і, що важливо – оголошується у пресі. Тобто кожному студенту на момент його вступу доводиться жорстка ціна за весь період його навчання. Проте однозначно оцінювати це як позитив було б помилково.

Основним джерелом фінансування освіти завжди був державний або міський бюджет. І не тільки в нашій державі. Розвинені країни, наприклад, інвестують освіту доволі значними сумами.

Починаючи з 2004 року було внесено ряд змін до Закону України “Про наукову і науково-технічну діяльність”.

Це суттєво змінює підходи до проблем правого регулювання системи фінансування. Зокрема введено в дію Постанову Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2004 р. № 494 “Про затвердження Порядку виплати надбавки за стаж наукової роботи”. Згідно цієї Постанови науковим працівникам, які мають право на виплату надбавок за стаж наукової роботи і за стаж науково-педагогічної роботи, виплачується одна надбавка. Проте невирішеною є проблема стосовно вищих навчальних закладів освіти недержавної форми власності, теж саме характерно для нарахування пенсій за науково-педагогічний стаж, тому законодавці мають відрегулювати дану проблему, можливо за умови соціального страхування, що набуло поширення на заході.

Важливим у системі фінансування системи освіти є прийняття Постанови Кабінету Міністрів України від 27.05.2000 № 844 “Про затвердження Порядку надання молодими громадянам пільгових довгострокових кредитів для здобуття освіти у вищих навчальних закладах за різними формами навчання незалежно від форм власності”. Вперше в Україні на законодавчому рівні було визначено систему кредитування, але не було визначено механізму погашення кредиту. Тому в 2003 році після прийняття Закону України “Про вищу освіту” (2002р.) було прийнято Кабінетом Міністрів України Постанову № 916 від 16.06.2003, якою затверджено “Порядок надання цільових пільгових державних кредитів для здобуття вищої освіти”.

Змінено порядок визначення і затвердження розміру кредиту, визначені конкретні терміни. Суб’єктом визначення розміру кредиту є сам вищий навчальний заклад державної або приватної форм навчання.

В умовах інтеграційних процесів потребує вирішення проблема кредитування навчання студентів за кордоном. У правовому плані ці питання є невирішеними. Визначним правовими документами в плані фінансування системи вищої освіти є Бюджетний кодекс України та Закони України про державний бюджет України на відповідний рік.

Законами було запроваджено різноманітність форм власності закладів вищої освіти, ліцензування їх діяльності, державну стандартизацію спеціальностей, самостійність планування діяльності й використання коштів. Введено також багатоступеневу систему освіти, близьку до розвинених країнах, внаслідок чого заклади вищої освіти було розподілено на групи, виходячи зі ступеня освіти, який вони забезпечують, і встановлено відповідні рівні акредитації.

Державною законодавчою політикою визначені основні джерела фінансування закладів вищої освіти державної форми власності – кошти загальнодержавного та місцевих бюджетів, кошти галузей економіки, державних підприємств і додаткові надходження.

Згідно з законами кошти державних закладів освіти, які повністю або частково фінансуються з бюджету, одержані від здійснення або здійснення діяльності передбаченої статутними документами, звільняються від оподаткування.

Значна увага в законах та Державній національній програмі “Освіта” приділена розширенню сфер діяльності ВНЗ. Крім того, що наукова діяльність – джерело прибутків ВНЗ, вона стає необхідною складовою його існування. На мою думку, вищі навчальні заклади освіти мають наближатися до сучасних світових стандартів, за якими вони мають бути освітньо-науковими центрами з тісними зв’язками з промисловістю в рамках Болонського процесу.

Так, у Державній національній програмі “Освіта” підкреслено, що наукова діяльність – один із найважливіших показників акредитації та атестації ВНЗ. Перспективними визначено такі напрями залучення молоді до наукової діяльності: неможливість позитивної атестації педагогів вищих навчальних закладів без належного науково-творчого доробку; бюджетне фінансування наукових  досліджень  з  використання  субсидій,  державного  кредиту,  коштів замовників; пільгове оподаткування науково-дослідної роботи.

Життєдіяльність університетів нині регулюється більш як 200 законами. Серед них є й такі, дія яких не на користь вищій школі. 14 грудня 2004 року Верховна Рада України ухвалила Закон “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (у сфері вищої освіти)”.

Законом України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (у сфері вищої освіти)” вносяться певні зміни до Бюджетного та Земельного кодексів України, законів України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, “Про плату за землю”, “Про Державний бюджет України 2004 рік”, “Про електроенергетику”, “Про вищу освіту”, “Про оподаткування прибутку підприємства”.

Зміни, що внесено до статті 51 Бюджетного кодексу України, істотно сприятимуть розвитку автономії й економічної самостійності вищих навчальних закладів. З уведенням в дію цього закону розпорядникам коштів надається право затвердження коригування протягом бюджетного року кошторисів бюджетних установ відповідно до затвердженого бюджетного розпису Державного бюджету України. Це дасть змогу вищим навчальним закладам зекономити 2,5 мільйона гривень щорічно. Внесення змін до статей 89 та 90 Бюджетного кодексу України сприятиме поліпшенню фінансування, а саме – дасть можливість здійснювати фінансування вищих навчальних закладів державної і комунальної форм власності з різних бюджетних джерел. Отже, з бюджетів міст, областей, районів відповідні ради при перевиконанні своїх бюджетів зможуть надати допомогу ВНЗ. Така допомога може тепер надаватися при усуненні різних техногенних ситуацій. Це соціальна допомога студентам, викладачам, ремонт гуртожитків, придбання житла. Закон приводить Бюджетний кодекс України у відповідність до положень національної доктрини освіти, вимог стратегії розвитку вищої освіти та інтеграції її до європейського і світового освітнього простору, а саме – врегулювання процесів співпраці вищих навчальних закладів І-ІІ рівнів акредитації, шкіл, позашкільних навчальних закладів з університетами.

Внесенням  змін  до  статті  12  Закону  України  “Про  плату  за   землю” звільняються від плати за землю студентські бази, табори відпочинку та структурні підрозділи вищого навчального закладу, які забезпечують його діяльність. Це знизить ціну путівок для студентів і викладачів, сприятиме їх оздоровленню.

Важливим є внесення змін до Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств”, яким визначено нову філософію відносин між освітою і виробництвом, бізнесом і наукою. Введено податкову пільгу для підприємств та бізнесменів котрі витрачають кошти на освіту.

Зокрема, кошти підприємств, установ та організацій, які будуть спрямовуватися на професійну підготовку, навчання, перепідготовку або підвищення кваліфікації, організацію навчальних практик, не будуть обкладатися 25 відсотковим податком на прибуток підприємств.

Модернізація освіти в Україні – один з найважливіших компонентів соціально-економічних перетворень останнього десятиліття. Реформи української економіки та освіти мають багато подібного. В обох випадках знадобилася  радикальна перебудова порядку, що існував раніше. Ця перебудова ускладнювалася браком необхідного досвіду матеріальних і кадрових ресурсів. Зміст безпосередньо торкається інтересів широких соціальних груп і супроводжується недоскональністю інституцій та витоком капіталу (у першому випадку переважно фінансового, у другому – людського). Фактично, обидві системи – економіка та освіта, знаходяться в стані хиткої рівноваги, механічно поєднуючи елементи нового і старого порядків. Об’єднує їх і те, що в обох випадках перетворення не закінчені, і поки що не відомі їх кінцеві результати.

Існує кілька підходів до зміцнення системи бюджетного фінансування:

1) встановити мінімальні частки витрат Державного і місцевого бюджетів на освіту;

2) ввести цільові податки або встановити в рамках існуючих податків і податкових ставок певної частки податкових надходжень виключно цільового призначення;

3) встановити мінімальні нормативи державних витрат, обчислених у грошовому  еквіваленті на душу населення або як частка ВВП на сферу освіти в цілому;

4) розширити перелік видів видатків, що виключаються в поняття захищених статей бюджету, видатками на освіту.

У першого підходу досить низькі шанси на реалізацію. Тому спробу вже робили: у бюджетній резолюції 2000 року було визначено мінімальні частки витрат бюджетів у соціальній сфері. Так, видатки на освіту передбачено було встановити відповідно до вимог Закону України “Про освіту”, але не нижче 15,6% від загальних видатків зведеного бюджету України. Досвід показав, що на практиці ця вимога не виконується. Другий підхід теж постійно дискутується, робляться спроби його впровадження. Було за поданням Президента України прийнято Закон України “Про додаткові заходи щодо фінансування загальної середньої освіти”, яким передбачено закріплення трьох місцевих податків на утримання закладів освіти. Однак, поширена думка, що введення спеціальних податків або цільовий напрямок податкових надходжень гарантували б стабільність бюджетного фінансування освітньої сфери не впроваджує себе. Відзначають також, що такий підхід суперечить самому принципу формування бюджету за рахунок податків, які, незалежно від їх характеру, мають надходити в “спільний казан”, а вже потім розподілятися за статтями державних витрат. Тому надані що норму відносно введення цільових освітніх податків було вилучено.

Третій варіант було реалізовано в Законі України “Про освіту”. Згідно з принципом 2 статті 61 цього Закону потрібно забезпечувати бюджетні асигнування на освіту в розмірі 10% національного доходу, але це положення з року в рік не виконується. Крім того, у зв’язку з переходом від підрахунків національного доходу до ВВП виникають певні труднощі з розрахунками цього нормативу видатків на освіту.

Активно використовується також четвертий підхід – розширення переліку захищених статей бюджету.

Державна політика в галузі фінансового забезпечення розвитку вищої освіти запропонувала нормативний метод. Застосування стандарту витрат з розрахунку на кожного студента обмежується особливостями регіонів щодо доступності, обсягів якості наданих населенню освітніх послуг. Справді, якщо виходити з того, що у державні нормативи, які визначають гарантований мінімум витрат на освіту з розрахунку на одного студента, мають забезпечувати всім громадянам рівні права в одержанні мінімального (базового) набору освітніх послуг, то значення таких нормативів мають бути однаковими для жителів різних регіонів. Припустимі лише розходження, обумовлені кліматичними чинниками. Тим територіям, де фактичні витрати нижче нормативних, доведеться збільшувати субвенції з державного бюджету, а регіонам, де фактичні витрати вище нормативних, введення подібних нормативів нічого не дасть.

На мою думку, для цього на регіональному рівні потрібно встановити, по-перше, нормативи витрат за окремими статтями витрат ВНЗ; по-друге, нормативи витрат, необхідних для надання набору освітніх послуг з розрахунку на одного студента. Водночас однією з головних причин невиконання затвердженої системи соціальних нормативів у регіонах була і залишається слабка їх реалізація через нерозробленість відповідного механізму.

Фінансування з розрахунку на кожного студента, пов’язане з наданням студентам свободи вибору, що має створити конкуренцію на ринку освітніх послуг, адже освітня установа, що добре працює і користується попитом, стала б одержувати більше коштів. Така система дозволила б виявити неблагополучні ВНЗ, вирішити їх подальшу долю.

Основа державних гарантій отримання громадянами України освіти – це державне фінансування системи (галузі) освіти.

Стаття 53 Конституції України встановлює, що: «Кожен має право на освіту».

Повна загальна середня освіта є обов’язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі”. Законами України про освіту встановлено, що: держава забезпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не менше 10% національного доходу, а також валютні асигнування на основну діяльність (пункт 2 статті 61 Закону України “Про освіту”).

У разі одержання коштів з інших джерел бюджетні та галузеві асигнування закладів освіти та установ, організацій системи освіти не зменшуються (пункт 7 статті 61 Закону України “Про освіту”).

Бюджетні асигнування на освіту та позабюджетні кошти не підлягають вилученню та використовуються виключно за призначенням (пункт 8 статті 61 Закону України “Про освіту”).

Чинним законодавством встановлено правила фінансової діяльності закладів, установ, організацій та підприємств системи освіти.

Статтею 61 Закону України “Про освіту” встановлено, що кошти закладів і установ освіти та науки, які повністю або частково фінансуються з бюджету, одержані від здійснення або на здійснення діяльності, передбаченої їх статутними документами, не вважається прибутком і не оподатковуються (пункт 3).

Кошти, матеріальні цінності та нематеріальні активи, що надходять безкоштовно у вигляді безповоротної фінансової допомоги або добровільних пожертвувань юридичних і фізичних осіб, зокрема презентовані закладам і установам освіти та науки, метою діяльності яких не є одержання прибутку, для здійснення  освітньої,  наукової,  оздоровчої, спортивної, культурної діяльності, не вважається прибутком і не оподатковуються (пункт 5).

У разі одержання коштів з інших джерел бюджетні та галузеві асигнування закладів освіти та установ, організацій системи освіти не зменшуються (пункт 6).

Кабінетом Міністрів України затверджено відповідний перелік платних послуг, які можуть надавати державні навчальні заклади (Постанова Кабінету Міністрів України від 20.01.97 №38).

Платні послуги, передбачені у пунктах 16,18 розділу 1, пункт 1 розділу 3, пунктах 1, 2, 3 розділу 4, надаються дітям-сиротам і дітям, які залишилися без піклування батьків, безоплатно.

Разом із тим, існує неоднозначне розуміння того, що вважати “державними послугами” та як використовувати кошти. Про недосконалість існуючого положення зазначає Державна податкова адміністрація: “у разі, якщо Кабінет Міністрів України затверджують перелік платних послуг, які згідно із підпунктом 7.11.8 Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” можуть надавати державні заклади освіти, буде остаточно врегульовано питання використання коштів, отриманих цими закладами, на витрати кошторисів, тобто без оподаткування податком на прибуток”.

Взаємовідносини між учасниками бюджетного процесу, що виникають у процесі підготовки, складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, підготовки та розгляду звітів про їх виконання бюджетів регулюються Бюджетним кодексом та іншими актами бюджетного законодавства. Для здійснення програм та заходів, які виконуються за рахунок бюджетних коштів, розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня.

Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228 “Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ”.

Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 2002 року №659 “Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення на напрямів використання” власні надходження бюджетних установ поділяють на дві групи:

·       плата за послуги, які надають бюджетні установи згідно із законами та нормативно-правовими актами (такі надходження мають постійний характер і обов’язково плануються у бюджеті);

·       інші джерела власних надходять бюджетних установ (кошти, перераховані бюджетним установам для виконання окремих доручень, а також благодійні внески, гранти та дарунки, що не мають постійного характеру і плануються лише у випадках, що попередньо визначені рішеннями Уряду, укладеними угодами, зокрема міжнародними, календарними планами проведення центральних заходів тощо).

Першу групу власних надходжень бюджетних установ поділяють на такі підгрупи:

1) плата за послуги, які надають бюджетні установи згідно з їх функціональними повноваженнями (кошти, які надійшли бюджетним установам як плата за послуги, надання яких пов’язане з виконанням основних функцій та завдань бюджетних установ);

2) надходження бюджетних установ від господарської та (або) виробничої діяльності (кошти, які отримують бюджетні установи від господарсько-виробничої діяльності допоміжних, навчально-допоміжних підприємств, господарств, майстерень, тощо: квартирна плата за гуртожиток; від працевикористання спецконтингенту; відрахування від заробітку або іншого доходу спецконтингенту за харчування, речове майно, комунально-побутові та інші надалі йому послуги).

У разі створення госпрозрахункових підрозділів для здійснення господарської діяльності, які мають статус юридичної особи, їх доходи та видатки  не  є  власним надходженням бюджетної установи і не включаються до спеціального фонду бюджету;

3) плата за оренду майна бюджетних установ, що їм належить (утримується в повному обсязі, якщо інше не передбачено законом);

4) надходження бюджетних установ від реалізації майна (кошти, які отримують бюджетні установи від реалізації необоротних активів (крім будівель і споруд) та інших матеріальних цінностей, зокрема списаних, за здані як брухт і відходи чорні, кольорові, дорогоцінні метали, дорогоцінне каміння у розмірах, що згідно із законодавством залишається в розпорядженні установи).

Надходження перших двох підгруп формуються за видами, визначеними змінами послуг, які можуть надавати бюджетні установи за плату, затвердженими Кабінетом Міністрів України для відповідної галузі. Такі переліки складають відповідно до груп власних надходжень із зазначенням конкретних напрямів використання коштів, які отримують бюджетні установи за наданнями цих послуг. Відповідальні за складання переліків – центральні органи виконавчої влади, що є провідними у відповідній галузі (для освіти і науки – Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України);

Другу групу власних надходжень бюджетних установ поділяють на такі підгрупи:

1) благодійні внески, гранти та дарунки (усі види добровільної безповоротної та безоплатної допомоги як передача будь-яких видів майна, зокрема внески від спонсорів та меценатів: гранти та дарунки (усі види добровільної безповоротної та безоплатної допомоги як передача будь-яких видів майна, зокрема внески від спонсорів та меценатів; гранти надаються на безповоротній основі та спрямовуються  на реалізацію цілей, визначених програмою їх надання, проектом міжнародної технічної допомоги тощо);

2) кошти, які отримують бюджетні установи для виконання окремих конкретних доручень від підприємств, організацій чи фізичних осіб, від інших бюджетних установ (зокрема інвестиції, які згідно із законодавством надходжень до бюджетних установ, зокрема на спорудження житлових будинків). Власні надходження бюджетних установ використовуються відповідно до закону про Державний бюджет чи рішення про місцевий бюджет за такими напрямами:

а) перша група:

підгрупа 1 – на покриття витрат, пов’язаних з організацією та наданням зазначених у підгрупі послуг;

підгрупа 2 – на організацію зазначених у підгрупі видів діяльності, а також на господарські видатки бюджетних установ;

підгрупа 3– на утримання, обладнання, ремонт майна бюджетних установ;

підгрупа 4 – на ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів (крім будівель і споруд) та матеріальних цінностей, на покриття витрат, пов’язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти, на преміювання осіб, безпосередньо зайнятих збиранням відходів і брухту, а також на господарські потреби бюджетних установ;

б) підгрупа 2 другої групи – за спеціально визначеними напрямами у разі надходження таких коштів.

Майнові відносини регулюють норми цивільного права. Особливості регулювання майнових відносин у сфері науки і освіти визначаються відповідно нормами у галузях науки і освіти, які належать до цивільного права, незважаючи на вилучення в комплексний нормативний правовий акт. Особливості регулювання стосуються відносин:

·     власності;

·     реєстрації, ліцензування та акредитації наукового і навчального закладу;

·     використання зароблених коштів;

·     відшкодування збитків, заподіяних через неякісне надання послуг у сферах науки і освіти;

·     підприємницької діяльності;

·     оренди.

21 грудня 2005 року ратифіковано Кредитну угоду (Проект «Рівний доступ до якісної освіти в Україні») між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку. Для реалізації зазначеного проекту Україні надано позику у сумі 86,587 мільйонів доларів США.

                 Передбачається, що Програма допомоги Міжнародного банку реконструкції та розвитку щодо здійснення заходів з реформування системи освіти України  та  вдосконалення  управління ресурсами у цьому секторі триватиме 10 років, з  можливими  етапами  тривалістю 4 роки, 3 роки та 3 роки з очікуваними загальними  витратами  близько 330 мільйонів доларів США (260 мільйонів доларів США – кредитування Міжнародного  банку  реконструкції  та  розвитку).

                    Проект „Рівний  доступ  до  якісної освіти  в Україні” - перший  етап цієї Програми  триватиме 4 роки.

      Реалізація  зазначеного  Проекту  дозволить  вирішити  ряд  завдань,  які   

забезпечать   підвищення   якості  загальної  середньої  освіти та   досягнення

рівного  доступу  до якісної освіти всіх категорій населення. Серед заходів, що здійснюватимуться  в  рамках  Проекту, значна  увага  буде приділена розробці та    впровадженню  сучасних   програм   навчання ,  підручників ,  навчальних посібників   і   нових   технологій ,  навчально – методичного  та   програмного забезпечення ,  проведенню   моніторингу   оцінки   якості  освіти, здійсненню модернізації    матеріально – технічної    бази   загальноосвітніх    навчальних закладів, що  сприятиме розвитку позитивних тенденцій у галузі освіти, особливо  з  огляду  на  необхідність змін, зумовлених сучасними вимогами ринку праці, інтеграційними процесами тощо.

Загальні витрати Проекту складатимуть 96,26 мільйона доларів США, з яких   86,587  мільйона доларів   США   фінансуватиметься  Міжнародним банком реконструкції та розвитку, а співфінансування української сторони складає 9,673 мільйона доларів США.

Запропонована позика підтверджена Міжнародним банком реконструкції та розвитку у cyмi 86, 587 мільйона доларів США, враховуючи  одноразову комісію за відкриття кредиту в розмірі 1 % (433 тисячі доларів США).

Позика надається на стандартних умовах Міжнародного банку реконструкції та розвитку на основі ставки LIBOR у доларах США з 5-річним пільговим періодом та 20-річним терміном повернення коштів.

Впровадження Проекту здійснюватиметься у період з 2005 по 2009 рік.

   Реалізація Проекту забезпечить сприятливі матеріально технічні, навчально-методичні і кадрові умови діяльності  загальноосвітніх навчальних закладів. Це забезпечить   планомірний  перехід  середньої  загальноосвітньої школи на нову структуру і 12-річний термін навчання, відповідно до нових державних освітніх стандартів та дасть можливість  модернізувати  зміст загальної середньої освіти, здійснити  перехід  старшої  школи  на профільне навчання, запровадити освітні інновації та інформаційні  технології, надати цільову  підтримку сільським школам, забезпечити  загальноосвітні   заклади сучасними засобами навчання та обладнанням.

Таким чином, будуть забезпечені реальні передумови і можливості щодо реалізації конституційного права кожної дитини віком від 6 до 17 років в отриманні обов’язкової загальної середньої освіти на рівні державних освітніх стандартів і світових критеріїв.

         Буде забезпечено один з провідних принципів шкільної реформи: надання рівних можливостей і доступу кожної  молодої  людини  до  якісної  освіти,успішну  її  адаптацію  до нових  суспільно - економічних відносин та подальшу творчу самореалізацію. Підвищиться  ефективність  всієї   системи   освіти і якість управління освітньою сферою.

За підрахунками   експертів  і  фахівців   Міжнародного банку  реконструкції  та  розвитку, внутрішній  економічний  рівень  віддачі Проекту “Рівний доступ  до  якісної освіти в Україні” складатиме 15,2%. Чисту зведену вартість було  підраховано на основі облікової ставки на рівні 12%. (припускається, що економічні  та  фінансові  рівні  віддачі будуть однакові):

                    Економічний  внутрішній рівень віддачі

 

Чиста зведена вартість

Об’єм результатів

1,77 млрд. дол. США

Об’єм витрат

1,40 млрд. дол. США

Чистий прибуток

0,36 млрд. дол. США

Внутрішній рівень віддачі

15,2 %

        

Фактичний  рівень віддачі може бути значно вищий, оскільки  відображатиме позитивні зовнішні зміни та більш довгострокові  соціальні переваги, які з’являються з підвищенням рівня й ефективності системи загальної середньої освіти.

           Реалізація Проекту забезпечує додаткові  надходження до Державного    бюджету України впродовж 10 років з початку його реалізації. Можна  зробити висновок, що отримання позики від Міжнародного банку реконструкції та розвитку на реалізацію Проекту "Рівний доступ до якісної освіти  в Україні" є не  просто рекомендованим і бажаним, але й нагально необхідним. Використання цієї  позики  поліпшить ситуацію в Україні (в економічному і соціальному аспектах)  щодо  забезпечення рівного доступу до якісної освіти всіх верств  населення, особливо  вразливих груп.

Основи гарантій державної підтримки розвитку науки встановлено статтею 54 Конституції України:

“Громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власної, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв’язку з різними видами інтелектуальної діяльності.

Кожний громадянин має право на результати своєї інтелектуальної, творчості діяльності; ніхто не може використовувати або поширювати їх без його згоди, за винятками, встановленими законом.

Держава сприяє розвиткові науки, встановленого наукових зв’язків України зі світовим співтовариством”.

Статтею 34 Закону України “Про наукову і науково-технічну діяльність” встановлено, що одним з основних важелів здійснення державної політики у сфері наукової та науково-технічної діяльності є бюджетне фінансування.

Держава забезпечує бюджетне фінансування наукової та науково-технічної діяльності (крім видатків на оборону) у розмірі не менше 1,7% валового внутрішнього продукту України.

Видатки на наукову і науково-технічну діяльність захищені статтями видатків Державного бюджету України.

Бюджетне фінансування наукових досліджень здійснюється базовим та програмно-цільовим фінансуванням.

Кожний     громадянин     потребує     соціально-економічних     гарантій, закріплених законодавчо. До них належать потреба у здобутті загальної освіти, виховання дітей та підлітків, проведення культурно-освітньої роботи, підготовки кадрів, організації охорони здоров’я членів суспільства тощо. Держава законодавчо гарантує задоволення перелічених потреб за рахунок бюджету, у мінімально достатніх розмірах, у формі безплатних послуг.

Конституцією України визначено, що держава забезпечує доступність та безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних та комунальних навчальних закладах. Надання соціальних гарантій сприяє тому, що стають можливими підтримання життєвого рівня, а також розвиток здібностей людини незалежно від її матеріального становища, рівня заробітної плати і впливу економічних та інших зовнішніх факторів, відносно до окремих громадян.

Розвиток ринкових відносин охоплює всю життєдіяльність галузей економіки, включаючи й галузі соціальної сфери. Соціальна сфера до теперішнього часу залишається однією з найменш розвинутих в нашій країні сфер суспільного виробництва, значно поступається за масштабами та якісними характеристиками світовому рівню. Тому відбувається перегляд звичайних стереотипів та застарілих концепцій, перехід до економічного регулювання галузі вищої освіти на основі ринкових відносин.

Верховною Радою України 6 вересня 2012 року прийнято у першому читанні проект Закону про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів.

Регулювання процесу освіти повинно здійснюватися з урахуванням конкретного економічного та соціального стану суспільства, досягнутого й прогнозованого рівня його розвитку. Велике значення мають історичні та національні традиції, що склалися у сфері надання населенню безплатних освітніх послуг. Тривалий час держава залишається першочерговим замовником на підготовку студентів та виділяє кошти на утримання й розвиток вищих закладів освіти у період переходу до ринкових умов господарювання. Разом з тим вона сприяє появі альтернативних учбових закладів, які функціонують на платній основі, а також наданню платних послуг з метою поглиблення знань студентів з різних галузей. Платні послуги дозволяють збільшити обсяг вкладень у сферу освіти, розширити межі надавання та урізноманітнити форми їх виконання. Це позитивно впливає на розвиток національної освіти та загальний рівень життя населення.

У  Законі  України  «Про  вищу  освіту»  наголошується  на  необхідності встановлення нормативів фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення вищих навчальних закладів (штатна чисельність співробітників, співвідношення кількості студентів і викладачів, навчальне навантаження викладачів, розміри земельних ділянок, фінансування наукових досліджень, утримання навчальних аудиторій і лабораторій, бібліотек та фондів наукової і навчальної літератури, фінансування капітального будівництва, ремонту та утримання будівель і спортивно-оздоровчих споруд, придбання технічних засобів навчання), диференційованих залежно від статусу, рівня акредитації, типу вищого навчального закладу, напрямів і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка фахівців.

Ринкові відносини, на які переходить економіка освіти України, вимагають розгляду діяльності вищих закладів освіти як виробників і продавців відповідних освітніх послуг. Загальну сукупність фінансових потоків, що забезпечують діяльність ВНЗ, можна розподілити на п'ять складових:

- держбюджетне фінансування;

- позабюджетні кошти за надання платних освітніх послуг громадянам України;

- валютні кошти за контрактну підготовку іноземних громадян;

- госпрозрахункові кошти за виконання договірних робіт для підприємств та, організацій;

- позабюджетні кошти за надання ресурсів (землі, обладнання) в оренду.

Незважаючи на зростання останнім часом бюджетного асигнування вищої освіти в Україні, його частка в загальній сумі зростаючих потреб ВНЗ у середньому становить лише 40-45 %. Це вдвічі менше, ніж у розвинутих зарубіжних країнах, за обсяги бюджетного фінансування цих країн.

Комітетом Верховної Ради України з питань науки і освіти 10 листопада 2008 року було проведено круглий стіл на тему: “Про виклики для вітчизняної науки та освіти в контексті світової фінансової та економічної кризи”, розроблено рекомендації та направлено до Президента України, Прем’єр-Міністра України, центральних та місцевих органів державної виконавчої влади.

Аналогічні заходи проведені і на регіональному рівні.

         Комітет вважаючи, що освітня і наукова галузі в Україні знаходяться під загрозою руйнації від негативних наслідків фінансово-економічної кризи, виробив перелік завдань, які потребують невідкладного вирішення.

Верховною Радою України 16 жовтня 2012 року прийнято в редакції першого читання Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо діяльності Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, Міністерства охорони здоров’я, Міністерства енергетики та вугільної промисловості, інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів, Державного комітету телебачення і радіомовлення).

Законопроектом вносяться зміни до 63 законодавчих актів України, які регулюють питання діяльності 12 центральних органів виконавчої влади, а саме Міністерства освіти і науки, молоді та спорту, Державної служби інтелектуальної власності, Державної служби молоді та спорту, Державного агентства з питань науки, інновацій та інформатизації, Державної інспекції навчальних закладів, Міністерства охорони здоров’я, Державної санітарно-епідеміологічної служби, Державної служби з лікарських засобів, Державної служби з питань протидії ВІЛ-інфекції та інших соціально небезпечних захворювань,  Міністерства енергетики та вугільної промисловості, Державної інспекції ядерного регулювання, Державного комітету телебачення і радіомовлення.

Фактично це закон, який може призвести до негативних наслідків.

Хоч українське суспільство по суті вичерпало можливості подальшого збільшення відносного інвестування в освіту, однак коштів на освіту в країні хронічно і гостро не вистачає. Заробітна плата освітян залишається неконкурентоспроможною, у кілька разів зменшилося введення в експлуатацію нових освітніх об’єктів, значно погіршилося матеріально-технічне оснащення навчальних закладів. З огляду на те,є що в структурі фінансування левову частку становлять заробітна плата та комунальні платежі, головною проблемою слід визнати структурні (рівневу, галузеву, територіальну та ін.) недосконалість розбалансованість освітньої системи, її надмірну витратність, не оптимальність, фінансово-економічну неефективність.

Зокрема, неадекватними є моделі, способи, форми фінансування. У здійсненні бюджетних видатків повільно впроваджується програмно-цільовий метод, спрямований на розвиток, натомість домінує традиційний планово-нормативний підхід, зорієнтований на експлуатацію, утримання. Рівні фінансової централізації часто не узгоджені з соціальними ролями та фактичними функціями навчальних закладів рі За результатами проведеного Комітетом 10 листопада 2008 року круглого столу “Про виклики для вітчизняної науки та освіти в контексті світової фінансової та економічної кризи” розроблені рекомендації та направлені до Президента України, Прем’єр-Міністра України, центральних та місцевих органів державної виконавчої влади.

Аналогічні заходи відбулися на регіональному рівні.

Розглянувши та опрацювавши пропозиції та зауваження, які надійшли від Міністерства фінансів України, Міністерства освіти і науки України, Національної академії наук України, органів місцевого самоврядування та громадських організацій Комітетом заслухано на своєму засіданні 14 січня 2009 року питання “Про стан виконання рекомендацій круглого столу “Про виклики для вітчизняної науки та освіти в контексті світової фінансової та економічної кризи”.

         Комітет констатує, що освітня і наукова галузі в Україні знаходиться під загрозою руйнації від негативних наслідків фінансово-економічної кризи.

За результатами проведеного Комітетом 10 листопада 2008 року круглого столу “Про виклики для вітчизняної науки та освіти в контексті світової фінансової та економічної кризи” розроблені рекомендації та направлені до Президента України, Прем’єр-Міністра України, центральних та місцевих органів державної виконавчої влади.

Аналогічні заходи відбулися на регіональному рівні.

Розглянувши та опрацювавши пропозиції та зауваження, які надійшли від Міністерства фінансів України, Міністерства освіти і науки України, Національної академії наук України, органів місцевого самоврядування та громадських організацій Комітетом заслухано на своєму засіданні 14 січня 2009 року питання “Про стан виконання рекомендацій круглого столу “Про виклики для вітчизняної науки та освіти в контексті світової фінансової та економічної кризи”.

        

Головний консультант Комітету

Верховної Ради України

з питань науки і освіти                                                                                                      Н. Шумар