Перспективи розвитку позашкільної освіти в контексті вдосконалення механізму її фінансування

До структури освітньої системи України належать дошкільна, загальна середня, позашкільна, професійно-технічна, вища, післядипломна освіта, аспірантура, докторантура, самоосвіта. Державну політику в галузі освіти України визначає Верховна Рада України, а реалізують її органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. Відповідним законодавством передбачено дотримання таких принципів, як єдність, наступність, безперервність і різноманітність вітчизняної освіти. Тобто якихось особливих умов чи «привілеїв» для тієї чи іншої ланки (підсистеми) освіти не повинно бути - усі вони рівні, і всім держава має приділяти увагу.

Позашкільна освіта є складовою освітньої системи держави. А чи перебуває вона в рівних умовах з іншими ланками освіти, зокрема щодо фінансування? Відповідно до Бюджетного кодексу України тільки позашкільна освіта з усієї системи вітчизняної освіти має фінансуватися з місцевих бюджетів (за винятком заходів  республіканського Автономної Республіки Крим, обласного та районного  значення  з  позашкільної  роботи  з дітьми). Хоча статтею 61 Закону України «Про позашкільну освіту» визначено, що фінансування державних закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів, коштів галузей народного господарства, державних підприємств і організацій, а також додаткових джерел фінансування. Тобто для всіх закладів освіти — від дошкільної до післядипломної — передбачено однаковий механізм фінансування. До того ж у статті 26 Закону України «Про позашкільну освіту» зазначено, що фінансування державних та комунальних позашкільних навчальних закладів здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів, приватних позашкільних закладів — за рахунок коштів засновників (власників).

Упродовж останніх десяти років до Комітету Верховної Ради з питань науки і освіти надходило багато звернень від обласних, районних рад, працівників позашкільних навчальних закладів, громадських організацій, батьківської громадськості, де йшлося про загрозливі для подальшого функціонування позашкільних навчальних закладів тенденції. 

 З прийняттям Бюджетного кодексу України позашкільні навчальні заклади почали отримувати фінансування, перекладене на місцеві бюджети, винятково за залишковим принципом. Це призвело до того, що позашкільну освіту було віднесено до другорядної, соціально не захищеної сфери. А розподіл видатків органи місцевої виконавчої влади та місцевого самоврядування здійснюють самостійно з огляду на обсяги доходів та власні пріоритети в їх паюванні.

Реорганізація фінансування системи позашкільної освіти на практиці також показала, що регулювання проблеми фінансування зазначених навчальних закладів законами про Державний бюджет України не забезпечує стабільності функціонування цих навчальних закладів і потребує постійного корегування, що спричинює нестабільність їхньої роботи, призводить до вимушеного скорочення мережі позашкільних навчальних закладів, зниження якісного складу педагогічних працівників. Це підтверджують статистичні щорічники України Державного комітету статистики та офіційні дані Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, наведені в таблицях 1—4.

Таблиця 1

Статистичні дані щодо функціонування початкових спеціалізованих мистецьких навчальних закладів (шкіл естетичного виховання)

(у підпорядковані Міністерства культури України)

Таблиця 2

Мережа

позашкільних навчальних закладів (без ДЮСШ) (за роками)

(у підпорядковані Міністерства світи і науки, молоді та спорту України)

Таблиця 3

Кількість педагогічних працівників позашкільних навчальних закладів, які мають основну роботу в закладі

(заклади Міністерства світи і науки, молоді та спорту України)

Таблиця 4

Якість педагогічних працівників позашкільних навчальних закладів за віком (за роками)(заклади Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України)

Недосконалість започаткованого механізму фінансування позашкільної освіти почала виявлятися відразу після ухвалення Бюджетного кодексу. Пригадую,  2001 року до Комітету Верховної Ради з питань науки і освіти надійшли сотні звернень та пропозицій щодо необхідності внесення змін до чинного Бюджетного кодексу.

Треба нагадати, що протягом кількох десятиріч фінансування позашкільних навчальних закладів здійснювалося з державного та переважно обласних бюджетів, а також за рахунок часткової оплати навчання батьками. Проте за новим Бюджетним кодексом розподіл видатків здійснюється органами місцевого самоврядування самостійно, відтак систему позашкільної освіти фінансують за залишковим принципом, що ставить під загрозу саме існування позашкільних навчальних закладів.

Водночас статті 89 та 90 Бюджетного кодексу України не передбачають міжбюджетних трансфертів для корегування видатків місцевих бюджетів на утримання позашкільних навчальних закладів. А в статті 91 зазначено, що ці видатки є компетенцією винятково місцевих бюджетів. Для виправлення ситуації розпочато довготривалу, і поки що безуспішну, боротьбу за встановлення рівноправності ланок вітчизняної освіти.

Протягом останніх десяти років народні депутати України різних скликань намагаються внести зміни до чинного Бюджетного кодексу України. Ми встановили хронологію депутатських ініціатив щодо розв'язання зазначеної проблеми: 3-тє скликання Верховної Ради України — законопроект за реєстраційним номером 8372 від 17.12.2001 р. (автори — народні депутати Є. В. Красняков, Л. Я. Пасечна, С. М. Ніколаєнко, І. Ф. Малолітко), не розглянуто; 4-те скликання — реєстр. № 2095 від 27.08.2002 р. (С. М. Ніколаєнко, М. Й. Бауер, Т. С. Прошкуратова), законопроект прийнято Верховною Радою України, але повернуто з вето Президента України для скасування; № 4181 від 22.09.2003 р. (С. А. Бичков), законопроект не розглянуто; 5-те скликання — № 0825 від 25.05.2006 р. (С. М. Ніколаєнко, М. Й. Бауер, Т. С. Прошкуратова), законопроект прийнято за основу, відкликано у зв`язку із закінченням повноважень Верховної Ради України; 6-те cкликання — № 2293 від 28.03.2008 р. (В. С. Коваль, О. В. Ляшко) та № 2294 від 28.03.2008 р. (К. С. Самойлик)  — законопроекти не внесено до порядку денного; № 2709 від 02.07.2008 р. (М. І. Деркач, П. І. Жебрівський, Є. І. Кирильчук), не подолано вето Президента України. Тут варто зауважити, що указами Президента України № 1013/2005 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти в Україні» та № 244/2008 «Про додаткові заходи щодо підвищення якості освіти в Україні» поставлено завдання стосовно «розвитку мережі позашкільних навчальних закладів, їх матеріально-технічного забезпечення та фінансування, залучення для цього необхідних коштів Державного бюджету та місцевих бюджетів» і «вдосконалення порядку фінансування дошкільних і позашкільних навчальних закладів, зокрема шляхом міжбюджетних трансфертів».

Нині на розгляді у Верховній Раді України перебуває черговий законопроект (реєстр. № 9766 від 31.01.2012 р.) «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо фінансування позашкільних навчальних закладів та загальноосвітніх спеціалізованих шкіл-інтернатів)»,  автором якого є народний депутат України К. С. Самойлик.  Законопроект укотре пропонує шляхом внесення змін та доповнень до статей 88, 89, 90 Бюджетного кодексу України змінити механізм фінансування позашкільної освіти, зокрема в Бюджетному кодексі України вилучити позашкільну освіту з переліку видатків місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, та внести її до переліку видатків, що здійснюються з місцевих бюджетів і враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів. У пояснювальній записці до законопроекту слушно зазначено, що прийняття запропонованих змін до чинного Бюджетного кодексу України забезпечить створення рівних умов фінансування усіх складових системи вітчизняної освіти, дасть змогу зберегти  мережу позашкільних навчальних закладів та загальноосвітніх спеціалізованих шкіл-інтернатів, сприятиме забезпеченню їх кваліфікованими кадрами.

Не таємниця, що на заваді прийняттю змін до Бюджетного кодексу України стосовно віднесення видатків на позашкільну освіту до тих, які враховуються у міжбюджетних трансфертах, передовсім стоїть Міністерство фінансів України. У своїх експертних висновках цей центральний орган державної виконавчої влади наголошує, що реалізація запропонованих змін впливатиме на видаткову частину Державного бюджету України.

Однак десятилітня боротьба за встановлення справедливого й законного механізму фінансування позашкільної освіти вже дала й деякі позитивні результати. Маємо на увазі внесення змін до статей 89, 90 чинного Бюджетного кодексу України, які стосуються внесення позашкільної освіти до переліку видатків, що здійснюються з бюджетів сіл, їхніх об'єднань, селищ, міст районного значення, бюджету  Автономної Республіки Крим і обласних бюджетів та враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, але це поширюється тільки на заходи республіканського (АРК), обласного та районного значення з позашкільної роботи з дітьми.

Проте ці зміни лише частково розв'язують проблему. Для її остаточного подолання потрібно закріпити на законодавчому рівні справедливий механізм фінансування позашкільної освіти. Адже через обмеженість коштів у місцевих бюджетах деякі місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування  намагаються просто ліквідувати чи реорганізувати  позашкільні навчальні заклади попри те, що це є грубим порушенням Закону України «Про позашкільну освіту». Останнім часом навіть з'явилася так звана прихована ліквідація позашкільного навчального закладу, що полягає  в об'єднанні декількох позашкільних закладів в один під виглядом  оптимізації та економічної доцільності. При цьому, як правило, вивільнені приміщення використовують потім не за призначенням.

Заради справедливості варто зазначити, що в умовах десятирічного хронічного недофінансування системи позашкільної освіти спеціально уповноважені  центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані позашкільні навчальні заклади (Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України, Міністерство культури України), а також переважна більшість місцевих органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування роблять багато для того, щоб зберегти унікальну систему позашкільної освіти. Підтвердженням цього є поступове зростання кількості дітей, які відвідують позашкільні навчальні заклади. За даними Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, 2007 року позашкільною освітою було охоплено 32,6% дітей шкільного віку, а 2011-го ця частка вже становила 37,5% (1,3 млн. учнів).

Для збереження та вдосконалення системи позашкільної освіти, підвищення її освітньо-виховного потенціалу міністерство розробило Державну цільову соціальну програму розвитку позашкільної освіти на період до 2014 року (затверджена Постановою Кабінету Міністрів України № 785 від 27 серпня 2010 року).  На її основі в більшості областей затверджено аналогічні регіональні програми. Завдяки такому програмно-цільовому підходу з'явилася можливість урізноманітнити форми охоплення позашкільною освітою дітей шкільного віку, особливо в сільській місцевості, наприклад, шляхом розвитку мережі філій позашкільних навчальних закладів обласного та районного підпорядкування або відкриття гуртків таких закладів на базі загальноосвітніх навчальних закладів сільської місцевості тощо. Також програма передбачає значно покращити матеріально-технічне та програмно-методичне забезпечення позашкільних закладів.

Безперечно, для успішної реалізації державної цільової програми потрібні відповідні фінансові ресурси. А це можна забезпечити лише за умов запровадження нових механізмів фінансування системи позашкільної освіти.

Опубліковано в журналі Верховної Ради України

 «Віче» № 4 (313), 2012  р., с. 14-16