Діяльність Комітету

10 листопада 2017, 14:39

Інформація про перше засідання робочої групи по підготовці комплексного законопроекту про внесення змін до чинного Закону України «Про вищу освіту»

 

10 листопада 2017 року відбулось перше розширене засідання робочої групи по підготовці комплексного законопроекту про внесення змін до чинного Закону України “Про вищу освіту”.

У засіданні взяли участь Перший заступник Голови Комітету з питань науки і освіти народний депутат України Олександр Співаковський, народні депутати України – члени Комітету Тарас Кремінь та Ірина Констанкевич, Заступник Міністра освіти і науки України Юрій Рашкевич, директор Департаменту атестації кадрів вищої кваліфікації та ліцензування Міністерства освіти і науки України Андрій Шевцов, експерт аналітичного центру CEDOS Єгор Стадний, представники вищих навчальних закладів, міжнародних та вітчизняних громадських організацій, експертного середовища та освітянської спільноти. Всього зустріч у засіданні взяло понад 60 членів робочої групи.

У своєму виступі Олександр Співаковський повідомив учасників засідання про те, що до сьогоднішнього засідання групою експертів було підготовлено попередній, “драфтовий” проект закону, який і було надано для ознайомлення присутнім.

Цей законопроект створено на базі напрацювань народних депутатів України, Міністерства освіти і науки України, експертів Реанімаційного пакету реформ, аналітичного центру CEDOS, студентської спільноти та інших авторитетних стейкхолдерів освітньої сфери. Це ще не остаточний, а лише робочий варіант цього законопроекту. Його ж остаточна редакція буде підготовлена за результатами обговорення як вже підготовлених положень, так і додатково наданих членами робочої групи пропозицій.

Загальна концепція бачення перспективних змін до Закону України “Про вищу освіту” викладена у статті “Закон “Про вищу освіту”: стратегія нагальних змін”, яка нещодавно була опублікована у газеті Голосі України (номер від 8 листопада 2017 року). На думку Олександра Співаковського, при підготовці змін до Закону “Про вищу освіту”, головні зусилля необхідно спрямувати за наступними ключовими напрямками:

1. Запровадження корпоративного управління вищими навчальними закладами (розширення повноважень наглядових рад, запровадження посади фінансового секретаря, вдосконалення існуючої моделі внутрішнього управління вишами);

2. Концептуальна зміна порядку фінансування вищих навчальних закладів. Перехід від існуючого сьогодні принципу “фінансування споруд” до принципу “фінансування студента” та розширення можливостей залучення кредитних ресурсів у сфері вищої освіти. 

3. Утворення ефективного механізму вимірювань якості вищої освіти та реальне забезпечення його надійного функціонування.

Олександр Співаковський зазначив, що однією з помилок чинного Закону України “Про вищу освіту”, було те, що цей спеціальний закон приймався ще до нового базового закону “Про освіту”. Через те низка запропонованих ним нововведень виглядали передчасними і не були підкріплені відповідною нормативною-правовою базою регулювання освітньої сфери, хоча три роки роботи цього закону показали як його переваги, так і недоліки, які зараз можна і треба виправити. Сьогодні, мабуть, найкращий час для внесення відповідних змін до Закону “Про вищу освіту”, які мають узгодити його з новим базовим законом, а також вдосконалити ті норми, які на практиці показали свою непрацездатність.

Слід зазначити, що проект Закону “Про внесення змін до Закону “Про вищу освіту” є стратегічно важливим документом. Це - не “реформа заради реформи”. Цей закон має нарешті закласти підвалини для росту, для інвестицій у вищу освіту, для підвищення її якості, і, врешті-решт, - для конструктивної зміни мотивації та поведінки всіх учасників освітнього простору. 

Перший заступник Голови Комітету з питань науки і освіти наголосив: «Якщо ми розглядаємо сферу вищої освіти як частину саме економічної , а не соціальної політики держави, то мусимо зрозуміти, що тут також діють закони ринку і має значення розумне, стримане державне регулювання. В наших обставинах, на жаль, все ще важко відійти від командно-адміністративних та авторитарних моделей управління у сфері вищої освіти, але відхід від них є необхідністю, якщо ми хочемо розвитку цієї сфери, як і економіки в цілому. 

Пропоновані нами зміни мають закласти на загальнодержавному рівні таку модель вищої освіти, яка б стимулювала конструктивне саморегулювання галузі, запобігала негативним тенденціям у всіх аспектах розвитку вищої освіти і посилювала позитивні. 

Ці зміни, як зазначалось раніше, можна поділити на три важливих блоки, які стосуються управління, фінансування та вимірювання/оцінювання якості вищої освіти.

1. Нова модель управління вищим навчальним закладом.

Якщо говорити про концептуальні аспекти, які пропонує цей законопроект у зміні підходу до управління закладом освіти, то, по суті, концепція передбачає перехід до моделі корпоративного управління. Завдяки цьому всі органи управління мають бути посилені: наглядові ради матимуть більший обсяг повноважень і, відповідно, мотивації сприяти діяльності закладу вищої освіти; ректор буде звільнений від господарських функцій і паперової роботи і зможе присвятити основні час і сили реалізації стратегічних завдань вишу, а фінансовий секретар (або канцлер) буде фактично помічником ректора та призначатися з поданих ним кандидатур; зберігаються всі демократичні механізми виборів ректора (що важливо для студентів і викладачів). Особливої ваги набуває стратегічний план розвитку вищих закладів освіти.

Ті заклади освіти, які мають сильних керівників – лідерів, зможуть піднятися на якісно новий рівень. І їх досвід будуть брати за приклад інші університети.

Хоча це, може, і виглядає занадто новаторські, але це шлях до прогресу і беззаперечно, саме така модель управління має свої переваги.

1. У роботі ВНЗ забезпечуються принципи демократизму і відповідності західним цінностям (синтез американської і німецької моделей управління університетами).

2. Посилюються всі ланки управління, і це зміцнює їхню мотивацію працювати на користь закладу освіти. Усі допомагають всім, ніхто нікому не протиставляється.

3. Через баланс повноважень досягається інституційне зміцнення вищих навчальних закладів.

4. Ректор може реалізувати свій лідерський потенціал в освіті через розробку стратегічного плану розвитку.

Окрім того, позитивним моментом для керівництва вищих навчальних закладів є те, що запропонована модель дозволяє їм бути обраними на другу каденцію.

Варто також додати, що запровадження такого підходу до управління закладом освіти сприятиме чіткому розподілу повноважень, стане запобіжником для можливих бюрократичних/адміністративних неточностей або конфліктів. На мою думку, це найбільш демократичний механізм корпоративного управління, який буде вести до зростання взаємної відповідальності і зростання суспільної довіри.

1.1. Наглядова рада.

Посилення наглядової ради закладу вищої освіти вважається необхідним саме з точки зору реалізації принципу автономії закладу. Не секрет, що наглядові ради є головними “лобістами” інтересів ВНЗ, у тому числі - захисту його від непродуманої «оптимізації». В цьому є велика перевага наглядових рад. Потенційно вони здатні стати потужними управлінськими органами, які сприятимуть найкращій інтеграції закладу в загальнонаціональний та регіональний економічний і культурний ландшафт.

При цьому не слід забувати, що наглядова рада є органом засновника, який делегує їй свої повноваження. В контексті реформи державного управління, з огляду на те, що міністерства повинні перетворитися на ключових полісі-мейкерів (розробників освітньої політики), функції безпосереднього управління державними закладами вищої освіти можуть і повинні бути делеговані саме наглядовим радам. Але для цього потрібно змінити як підхід до їх формування , так і набір їхніх функцій.

Політика формування наглядових рад державних закладів освіти повинна розроблятися урядом, а до складу таких рад, окрім делегованих представників засновника (тобто держави), обов’язково мають увійти представники місцевих органів влади і регіонального бізнесу.

Наглядова рада повинна затверджувати стратегічний план розвитку закладу, запропонований ректором після його обрання, а також фінансовий план закладу, розроблений і поданий фінансовим секретарем або канцлером закладу вищої освіти. До важливих питань роботи наглядової ради має бути також віднесено право затверджувати на посаді ключових керівників закладу – ректора (після виборів його колективом закладу) та фінансового секретаря (канцлера). Слід зазначити, що тільки посилення управлінських функцій наглядових рад дозволить залучити туди дійсно активних і впливових осіб, у тому числі - представників бізнесу і великих підприємств, які таким чином будуть мотивовані надавати вишу свою підтримку. При цьому прозорість роботи наглядових рад має бути гарантованою законом.

1.2. Фінансовий секретар.

Важливу роль у цій реформі має бути віддано розмежуванню повноважень керівника закладу і фінансового секретаря (фінансового директора або канцлера – вибір терміну залишається за закладом вищої освіти). Ректора потрібно розвантажити від невластивих йому функцій опіки над матеріальною та фінансовою складовими роботи закладу вищої освіти, і це лише посилить його позиції. Реалізація ж стратегічного плану закладу у матеріальному та фінансовому відношеннях покладається на фінансового секретаря, посада якого вводиться окремо і підпорядковується ректору.

Це дозволить ректору зосередитися на стратегічних питаннях розвитку закладу та підвищення якості освіти. Фінансовий секретар буде одним із ключових помічників керівника, але в той же час володітиме цілком самостійним комплексом повноважень.

Така система дозволить децентралізувати повноваження всередині університету і зробити управління більш ефективним і прозорішим. Закладені в ній механізми запобігатимуть можливим конфліктам і дозволять різним ланкам управління ефективно доповнювати одна одну.

Звичайно, подібна модель вимагатиме від керівників ВНЗ вищого рівня управлінської культури, але саме вона наблизить нас до кращих європейських практик у сфері університетського управління. По суті її впровадження дозволить кожному нині діючому керівникові визначитися, ким він є більшою мірою – стратегом чи господарником, і зайняти відповідну позицію у своєму закладі освіти.

2. Нова модель фінансування

Проблему фінансування слід розглядати як проблему інвестицій у вищу освіту, без яких неможливе підвищення її якості. Власне, наблизитися до розумного вирішення цієї проблеми неможливо без впровадження ефективних змін сфери управління, про які йшлося вище.

З іншого боку, ця проблема не може бути вирішена лише одним спеціальним законом, вона потребує змін і до інших законодавчих актів. Великою мірою ці зміни мають стосуватись державно-приватного партнерства, яке дозволить посилити надходження  недержавних коштів у вищу освіту.

Разом із тим, проект змін до Закону “Про вищу освіту” пропонує декілька суттєвих норм, які, на думку його авторів, мають призвести до покращення ситуації з фінансуванням державних закладів вищої освіти. Перш за все, ці норми стосуються посилення фінансової автономії ВНЗ при одночасному помірному державному регулюванні. Заклади освіти мають отримати право самостійно формувати, затверджувати та корегувати власний штатний розпис, у тому числі - визначати штатні нормативи, найменування та чисельність посад працівників відповідно до структури закладу вищої освіти, його стратегічного плану та показників розвитку; встановлювати нормативи чисельності осіб, які навчаються, на одну посаду науково-педагогічного та наукового працівника; самостійно визначати норми часу навчальної та іншої роботи педагогічних і науково-педагогічних працівників. Все це дозволить вищому навчальному закладу не ганятися за кількістю студентів, а підняти якість освіти для тих студентів, які в нього вже є, і які, незалежно від їхньої кількості, як громадяни України мають право на якісну освіту.

За закладами вищої освіти також має бути закріплене право самостійно встановлювати ціни на свої освітні послуги з урахуванням собівартості та прогнозованого попиту на них. І, звичайно ж, ціна на освіту повинна бути однаковою для всіх здобувачів в рамках одного набору і однієї програми – як для контрактників, так і для тих, хто навчається за гроші Державного бюджету. На сьогодні ж маємо ситуацію, коли середня вартість навчання одного студента-бакалавра за кошти держбюджету складає близько 30 тисяч гривень на рік. При цьому ціна на навчання одного контрактника може бути значно меншою. Така ситуація навряд чи може вважатися справедливою, вона очевидно потребує виправлення.

Варто підкреслити, що в контексті загальних реформ у сфері вищої освіти поступово змінюється концептуальний підхід до фінансування. Якщо раніше наголос робився на фінансуванні закладів освіти (інституційне фінансування), то зараз ми переходимо до фінансування здобуття освіти особою, яке по суті означає реалізацію принципу “гроші за студентом”.

Звичайно, підхід “гроші за студентом” має як свої переваги, так і суттєві недоліки, про які вже багато було сказано. Проте, в межах такого підходу студенти повинні обов’язково отримати можливість брати кредити на навчання, а також мати право на допомогу у формі погашення повністю або частково цих кредитів (або відсотків за ними) за рахунок видатків державного бюджету. Гнучкий підхід у наданні молоді державної підтримки в оплаті на навчання стимулюватиме почуття відповідальності в усіх учасників освітнього процесу.

3. Утворення ефективного механізму вимірювань якості вищої освіти, як засобу об’єктивної діагностики.

Освітні вимірювання – це стратегічно важливий напрямок діяльності, який покликаний сприяти кращому управлінню і фінансуванню цієї сфери. Вимірювання насамперед є актуальними для споживачів освітніх послуг – студентів та їхніх батьків, роботодавців, оскільки це допомагатиме їм краще зорієнтуватися в просторі вищої освіти.

На різних етапах навчання вимірювання так чи інакше корелює з фактичним прирощенням доданої вартості студента в процесі навчання і дозволяє сформувати уявлення про його перспективи на ринку праці.

Проект змін до закону “Про вищу освіту” пропонує посилити роль освітніх вимірювань і в процесі зовнішньої оцінки якості освітньої діяльності закладів вищої освіти. При цьому одним із основних показників має стати працевлаштування його випускників. Збір даних про працевлаштування випускників університетів є доволі трудомістким процесом, але його необхідно запустити на системних засадах задля того, щоб мати об’єктивну картину стану нашої вищої освіти.

Важливим елементом вимірювань має стати оцінювання наукових здобутків закладів вищої освіти. Цей показник, як відомо, є основним для складання більшості міжнародних рейтингів. В наших умовах його також можна використовувати з цією метою. Проте застосування рейтингів не повинне призводити до обдаровування преференціями окремих закладів і приниження інших. Нам також слід запобігти «олігархізації» у сфері вищої освіти, яка неодмінно настає в результаті викривлення чесної конкуренції.

Рейтингування університетів дуже потрібне, проте воно є своєрідним узагальненням і не може враховувати унікальності програм та проектів вищої освіти. Навіть слабкі університети можуть мати окремі високоякісні програми чи наукові проекти, тоді як у сильних далеко не всі програми є на високому рівні. Тому набагато важливіше шляхом освітніх вимірювань вчасно відзначати саме кращі проекти закладів освіти і на них спрямовувати відповідну підтримку.

Не менш важливим є створення необхідних законодавчих умов для того, щоб до процесу освітніх вимірювань і оцінки якості вищої освіти були залучені найкращі фахівці. У цьому контексті пропонується удосконалити механізм формування складу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, повністю усунувши з нього принцип політичного та квотного представництва і забезпечивши перевагу принципу фаховості.

Слід розуміти, що освітні вимірювання є своєрідним засобом діагностики. Вони допомагають виявити характерні тенденції і проблеми у сфері освіти, щоб потім врахувати їх в освітній політиці. В жодному разі результати освітніх вимірювань не повинні використовуватися для створення на ринку освітніх послуг монополій. Аналізуючи якість вищої освіти, у тому числі із застосуванням освітніх вимірювань, органи державної влади мають ставити собі за мету підтримку і посилення всіх закладів освіти. Допомагати слабшим і заохочувати сильніших.

Ось, якщо коротко, моя позиція щодо пропонованих змін до Закону “Про вищу освіту” . Хочу зазначити, що ми маємо на меті вдосконалити нині діючий закон в інтересах всіх учасників освітнього простору, від якого в результаті мають виграти всі».