Діяльність Комітету

29 серпня 2016, 13:24

ОПТИМІЗАЦІЮ ШКІЛЬНОЇ МЕРЕЖІ НЕ МОЖНА ПРОВОДИТИ ЗА "СПУЩЕНИМ ЗГОРИ" ПЛАНОМ

ОПТИМІЗАЦІЮ ШКІЛЬНОЇ МЕРЕЖІ НЕ МОЖНА ПРОВОДИТИ ЗА «СПУЩЕНИМ ЗГОРИ» ПЛАНОМ

 

Сільська школа, яка за свою історію пережила не одну компанію з реорганізації та оптимізації, перебуває в очікуванні чергової. Проблеми розвитку закладів системи загальної середньої освіти в глибинці сільській особливо загострилися і стали очевидними у період переходу економіки на ринкові відносини, коли з українського села пішли колективні сільськогосподарські підприємства.

Результатом «пошуку ефективного власника на землі» стало те, що сільська школа залишилося поза увагою аграрних виробництв, як і проблеми розвитку українського села в цілому. Фінансування потреб такої школи у роки незалежності виявилося недостатнім і непосильними для держави.

За своїх студентських років, а потім педагогічну діяльності добре пам’ятаю наше ставлення до оптимізації навально-виховного процесу, а головне – наше розуміння змісту процесу оптимізації. У наукових працях  видатного радянського вченого-педагога академіка Ю.К. Бабанського «Оптимізація процесу навчання (загальнодидактичний аспект)», «Методи навчання у сучасній загальноосвітній школі», «Оптимізація педагогічного процесу: у запитаннях та відповідях» та інших оптимальний процес навчання визначено як комплекс спланованих заходів для підвищення якості освіти. Процес навчання розглядається як процес цілісний, спрямований на постійне вдосконалення, забезпечення вибору найліпшого варіанта покращення навчально-виховної діяльності з безліч можливих. Відшукати його – головне завдання оптимізації, яка вирішується шляхом порівняння можливих варіантів і оцінки наявних альтернатив.

Ю.К. Бабанський наголошував на тому, що вкрай важливо розрізняти теоретичні та практичні напрями оптимізації. Якщо в теоретичному аспекті поняття «оптимізація» це розрахунок, порівняння, зіставлення варіантів, то у  практичному аспекті «оптимізація» – це інновація, реорганізація, перебудова педагогічної системи, приведення її в найкращий для вирішення поставлених завдань і наявних конкретних умов стан. Тобто оптимізація – це і забезпечення доступності освіти, її зміст та  структура, і мережа навчальних закладів, і організація навчально-виховного процесу, матеріально-технічна база навчального закладу, форми, методи та засоби навчання, фаховість вчителя тощо.

З 90-х років ХХ століття активно запроваджується термін «оптимізація», пов’язуючи його лише з мережею навчальних закладів. За цей час вираз «оптимізація мережі навчальних закладів» у реальному житті («завдяки» діям органів влади) набув такого змісту й розуміння: «оптимізація мережі – це закриття навчальних закладів, скорочення їх кількості, а в кращому разі - реорганізація». «Свого часу російський імператор Павло І заборонив вживати слово «революція». Ще трохи, і хтось запропонує вилучити з нашої лексики слово «оптимізація». Чому ж почали його уникати, адже в перекладі воно означає найбільш прийнятне рішення?... А тому що оптимізацію окремі керівники розуміють тільки як закриття шкіл». Таку оцінку оптимізації мережі навчальних закладів по-українські дали учасники парламентських слухань «Освіта в сільській місцевості: кризові тенденції та шляхи їх подолання», які відбулися 14 березня 2012 року.

На нашу думку, з єдиного, комплексного наукового напрямку оптимізації навчально-виховного процесу ніяк не можна штучно виокремлювати лише один аспект оптимізації – забезпечення доступності освіти через створення та розвиток ефективної мережі навчальних закладів.

Уперше на загальнодержавному рівні питання щодо реорганізації мережі навчальних закладів було поставлено в Державній національній програмі «Освіта» («Україна ХХІ століття»). Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 1993 р. № 896 було затверджено Заходи щодо реалізації Державної національної програми «Освіта» («Україна XXI століття»), в яких передбачалося протягом 1993-2000 років  «провести реорганізацію мережі навчально-виховних  закладів  з урахуванням  національного  складу  населення,  державних вимог до рівня й обсягу загальноосвітньої та фахової підготовки».

Здавалося б, завдання є своєчасним і виправданим, адже молодій державі Україні потрібно було вибудовувати власну систему освіти, формувати свою державну політику в галузі освіти, створювати нормативно-правову базу, формувати мережу навчально-виховних закладів, які б забезпечували достатній освітній рівень громадян, а в подальшому й потреби держави у викокваліфікованих кадрах. Але поступово процеси формування, збереження мережі навчальних закладів було поставлено в залежність від фінансових можливостей органів виконавчої влади, що пояснювалося зменшенням контингенту вихованців та учнів.

Справді, на динаміку зміни мережі навчальних закладів суттєво впливають демографічні та економіко-соціальної процеси, що відбуваються в державі. Так упродовж останніх 25 років кількість народжених дітей зменшилось на  219 тис. Нині діти від народження до 17 років складають лише 17,8 % всього населення (див. таблицю 1).

Таблиця 1

Динаміка народжуваності дітей в Україні (тис. осіб) у 1991-2015 рр.

 

Рік

Місто

Село

Україна

1991

419,2

184,5

630,8

1995

245,4

211,6

492,9

1999

241,0

148,2

389,2

2000

238,0

147,1

385,1

2001

237,3

139,2

376,5

2002

248,9

141,8

390,7

2003

266,4

142,2

408,6

2004

284,4

142,9

427,3

2005

283,3

141,8

426,1

2006

306,6

153,7

460,3

2010

336,6

161,1

497,7

2011

339,1

163,5

502,6

2012

352,3

168,4

520,7

2013

340,9

162,8

503,7

20141

306,3

159,6

465,9

20151

280,6

131,2

411,8

1 Без урахування тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і м. Севастополя та частини зони проведення антитерористичної операції.

 

Загальне зменшення кількості дітей вплинуло на скорочення мережі навчальних закладів, зокрема в системі дошкільної та загальної середньої освіти, зменшення наповнюваності класів та груп, збільшення загальноосвітніх навчальних закладів з малою чисельністю, що призвело до скорочення педагогічного навантаження вчителів, закриття навчальних закладів тощо.

За даними Державного комітету статистики України за останні 25 років кількість загальноосвітніх навчальних закладів скоротилася на 4500 одиниць (з урахуванням загальноосвітніх навчальних закладів АР Крим, м. Севастополя та частини шкіл Луганської та Донецької областей)  (див. таблицю 2).

 Таблиця 2

Загальноосвітні навчальні заклади (на початок навчального року; тис.)

 Навчаль-ний рік

Кіль-кість закла-дів

Кількість учнів у загальноосвітніх навчальних закладах

Кількість учнів у загальноосвітніх навчальних закладах

Випуск учнів загальноосвітніми навчальними закладами

Кількість вчителів

денних

вечірніх (змінних), включаючи тих, хто навчався заочно

 закінчили школу

II ступеня (одержали свідоцтво про базову загальну середню освіту)

закінчили школу

III ступеня (одержали атестат про повну загальну середню освіту)

1990/91

21,8

7132

6939

193

696

406

537

1991/92

21,9

7102

6918

184

699

409

543

1992/93

22,0

7088

6918

170

683

393

565

1993/94

22,1

7096

6937

159

674

375

579

1994/95

22,3

7125

6972

153

654

355

576

1995/96

22,3

7143

7007

136

639

361

596

1996/97

22,2

7134

7016

 118

657

374

585

1997/98

22,1

7078

6970

108

670

378

571

1998/99

22,1

6987

6876

111

724

408

573

1999/00

22,2

6857

6743

114

737

434

576

2000/01

22,2

6764

6647

117

720

475

577

2001/02

22,2

6601

6486

115

738

505

568

2002/03

22,1

6350

6237

113

724

508

561

2003/04

21,9

6044

5936

108

720

526

551

2004/05

21,7

5731

5626

105

675

519

547

2005/06

21,6

5399

5301

98

649

515

543

2006/07

21,4

5120

5026

94

595

485

537

2007/08

21,2

4857

4768

89

561

467

531

2008/09

21,0

4617

4533

84

546

427

524

2009/10

20,6

4495

4421

74

317

391

522

2010/11

20,3

4299

4228

71

566

364

515

2011/12

19,9

4292

4225

67

480

215

509

2012/13

19,7

4222

4160

62

441

329

510

2013/14

19,3

4204

4150

54

411

304

508

2014/151

17,6

3757

3718

39

339

247

454

2015/161

17,3

3783

3750

33

336

229

444

1 Без урахування тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим і

 м. Севастополя та частини зони проведення антитерористичної операції.

 

Варто зазначити, що скорочення мережі дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладів здебільшого відбувається за рахунок сільських територій, а проблеми освіти в сільській місцевості виходять за межі суто освітянської галузі. 

Соціально-економічна ситуація сучасного українського села, несприятливі зміни, що відбулися протягом останніх 25 років в агропромисловому комплексі стали визначальним фактором погіршення становища сільських дітей. Це проблеми їхньої соціалізації, збереження та зміцнення здоров’я, забезпечення доступності до якісної освіти, подальшої соціально-професійної орієнтації тощо.

Аналіз змін у мережі загальноосвітніх навчальних закладів свідчить, що станом на 1 вересня 2015 року маємо 17,6 тисяч загальноосвітніх навчальних закладів, в яких навчається 3,8 млн. учнів, 11,9 тис. шкіл, що становить 68 % від загальної кількості - розташовані у сільській місцевості і навчається в них 1,2 млн. (32 %) учнів. Тобто, сільські загальноосвітні навчальні заклади в загальній структурі вітчизняної системи загальної середньої освіти складають доволі значну частку, і це зобов’язує відповідально і системно підходити до вирішення проблем сільської школи, зокрема «оптимізації» мережі загальноосвітніх навчальних закладів, розташованих в сільській місцевості.

Вважаємо, що тут варто дослуховуватися до думки вчених Національної академії педагогічних наук України, яка оприлюднена в Національній доповіді «Про стан і перспективи розвитку освіти в Україні»: «З одного боку, є необхідність приведення мережі загальноосвітніх навчальних закладів у відповідність до потреб споживачів освітніх послуг, розширення можливостей доступу до якісної освіти, забезпечення ефективного соціального механізму конкурентоспроможності випускників шкіл та сучасному ринку праці… З іншого боку, є проблема збереження шкіл, особливо в сільській місцевості, як культурних й освітніх осередків. Адже школа у більшості випадків є єдиним освітнім закладом на селі, а відтак, не має конкурентів на ринку освітніх послуг і, по суті, виступає як єдиний гарант права дитини на освіту та певним чином на її соціальний захист. Проблема полягає не лише в конституційному праві дитини на освіту, розвитку людського потенціалу. Йдеться про загрозу існуванню сотень населених пунктів. Фактично  - це питання національної безпеки. До питання закриття шкіл місцеві органи державної виконавчої влади повинні підходити виважено, враховувати демографічний прогноз, соціально-економічні умови, думку громадян. Важливо забезпечити функціонування у кожному сільському населеному пункті, де є діти шкільного віку, принаймні початкової школи».

На жаль, останні практичні кроки влади ніяк не співпадають з застереженнями вчених. Маємо на увазі Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України 24 грудня 2015 року  № 911-VIII, де у Прикінцевих положеннях зазначено: «4. Встановити, що з 1 вересня 2016 року фінансування загальноосвітніх навчальних закладів (крім закладів початкової школи), кількість учнів у яких становить менше 25 осіб, за рахунок освітньої субвенції не здійснюється.

6. Обласним, Київській міській державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування забезпечити:

4) скорочення працівників загальноосвітніх навчальних закладів (крім педагогічних) щонайменше на 10 відсотків;

5) продовження роботи з оптимізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів, інших галузей бюджетної сфери, насамперед оптимізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів із скороченням їх кількості (орієнтовно на 5 відсотків за рахунок об’єднання малокомплектних шкіл, зміни їх типу та/або ступеня, реорганізації тощо), підвищення наповнюваності класів, груп».

На виконання вищезазначеного Закону України Кабінет Міністрів України своєю Постановою від 18 січня 2016 р. № 15 «Деякі питання регулювання міжбюджетних відносин» встановив, що за рахунок освітньої субвенції не здійснюється з 1 вересня 2016 р. фінансування загальноосвітніх навчальних закладів (крім закладів початкової школи), кількість учнів у яких становить менше 25 осіб.

За даними Міністерства освіти і науки України на початок нового 2016/2017 навчального року не здійснюватиметься фінансування за рахунок освітньої субвенції понад 600 загальноосвітніх навчальних закладів.

Як бачимо, застороги щодо виваженості у прийнятті рішень, врахування думки місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, громадськості не спрацювали. У цьому разі оптимізація мережі не що інше, як вольове рішення, спрямоване на лише мінімізацію фінансових витрат.

Після ухвалення першого стратегічного документу розвитку освіти України – Державної національної програму «Освіта» («Україна XXI століття)» було прийнято низку законодавчих та інших нормативних актів, в яких формувалися підходи до реалізації ідеї оптимізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів. На жаль, на практиці так і не вдалося зреалізувати головну ідею оптимізації – підвищення якості освіти, що повинно передбачати: якісне приміщення, енергозберігаючі технології, навчально-матеріальна база, інформаційно-комунікативні технології, організація харчування учнів, якісний підвіз учнів до школи, кадрове забезпечення, умови зайняття спортом тощо.

В умовах реформування системи освіти України, по суті, запровадження оновленої державної політики в галузі освіти, спрямованої на запровадження нової структури загальної середньої освіти, 12–річного терміну навчання, профільної освіти в старшій школи, вкрай важливо враховувати потреби сільської школи, малочисельних та малокомплектних шкіл.

На нашу думку, процес оптимізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів не варто виривати з загального процесу оптимізації навчально-виховного процесу. Не можна проводити оптимізацію мережі за вказівкою згори, без урахування думки місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, без погодження с територіальною громадою, встановлюючи при цьому відповідні планові показники.

 

Красняков Є.В.,

кандидат наук з державного управління, доцент,

народний депутат України ІІ – ІІІ скликання,

головний консультант секретаріату Комітету

Верховної Ради України з питань науки і освіти,

заслужений працівник освіти України.

 

Статтю надруковано в газеті Верховної Ради України

«Голос України» № 157 (6411),

п’ятниця, 19 серпня 2016 року